Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления РФ на современном этапе

Таким образом, в российском законодательстве в  целом учтены основные признаки местного самоуправления в общеевропейском  понимании, так как перечень вопросов местного значения соответствует компетенции  органов местного самоуправления.

Вместе  с тем, в современных теориях  и на практике нет в чистом виде ни «общественной» концепции, ни «государственной». На сегодняшний день каждая из этих концепций несет в себе значительную долю истины и содержит положения, характеризующие  местное самоуправление, которые  в той или иной степени актуальны, но для понимания сущности современного местного самоуправления ни одна из них  в отдельности не является достаточной.

1.2 Особенности организации местного  самоуправления

Опыт  различных государств характеризуется  огромным многообразием форм организации  и деятельности местного самоуправления и местной власти. Еще более  разнообразны практические проявления этих форм в реальной жизни. Тем не менее,  принято считать, что существует определенный набор моделей местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в  определенных вариациях по всему  миру. При этом очевидно, что появление  тех или иных моделей было обусловлено  спецификой социальной организации  соответствующих обществ (в том  числе, их политической и правовой культурой).

Различие  между национальными (а иногда и  региональными, поскольку внутригосударственная  дифференциация муниципальной организации  в федеративных государствах достаточно высока) системами местного самоуправления принято проводить обычно по следующим  критериям:

• статус местного самоуправления в рамках государственной системы управления – автономия местной власти или их включенность в систему органов государства;
• степень детализации государством компетенции местного самоуправления;
• уровень свободы муниципалитетов  при оказании ими публичных услуг жителям;
• степень фискальной автономии местного самоуправления;
• возможности и формы государственного контроля деятельности муниципалитетов.

В качестве полярных моделей местного самоуправления принято обозначать англосаксонскую  и континентальную (романскую) модели.

Англосаксонская модель сложилась в странах с  традиционно высоким уровнем  гражданских свобод, относительной  слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия):

• местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются;
• предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти  самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий»);
• муниципалитетов в качестве закрытого списка, но пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий);
• свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг;
• соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;
• государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные  лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют¹⁰.

Романская модель местного самоуправления, сложившаяся  в странах с исторически более  сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован  он или автономизирован по областям), отличается сочетанием государственного управления и самоуправления на местах:

• баланс «местного самоуправления» и «управления сверху» выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства;
• формальный перечень компетенций местного самоуправления законодательно может быть открытым, но существенно ограниченным в интересах защиты рыночных институтов от избыточного вмешательства муниципалитета и пресечения нерационального использования средств налогоплательщиков; выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения чреват предусмотренными законом санкциями;
• стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права местного сообщества самостоятельно определять свои потребности;
• следовательно, финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов;
• наконец, автономия местного самоуправления ограничивается необходимостью согласования муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции, а также деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей¹¹.

Организация муниципальной системы по «романскому» образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской  Америки, Ближнего Востока, франкоязычной  Африки.

В прочих странах континентальной Европы функционируют модели местного самоуправления, находящиеся как бы между обозначенными  «полюсами». Идеологически они тяготеют к романской модели (видимо, по этой причине и получившей название «континентальной»), однако уровень реальной автономии  муниципалитетов в них обычно значительно выше. В Германии, например, в законодательстве реализован принцип  разделения местных администраций  на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города; уровень района и не входящего  в район города) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании  с контрольными полномочиями государственных  органов за местным самоуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерство внутренних дел земли – контроль районов и не входящих в районы городов). В части компетенции  в Германии проведено разграничение  «обязательных» и «добровольных» задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает «промежуточный»  характер ее муниципальной системы  по «шкале» моделей местного самоуправления. В целом же уровень автономии  муниципалитетов  в континентальной  Европе дифференцируется по оси «Север – Юг», достигая максимума в странах  Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел  связано как с ментальными  особенностями граждан различных  европейских стран (уровень гражданских  свобод и восприятия индивидуалистских  ценностей выше в Северной Европе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и  плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах).

Важно, однако, отметить, что общими для стран  с развитыми демократическими институтами  являются тенденции как к сближению  названных моделей местного самоуправления, так и  к усилению децентрализации  управления, в том числе повышению  автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение  публичных дел.

Глава 2

Организация местного самоуправления в современной России

2.1 Конституционные основы местного самоуправления

В настоящее время  российское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всех сферах жизни. На повестке дня стоит задача сформировать современное гражданское  общество и построить правовое государство. Одним из главных условий является активное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на муниципальном уровне.

Местное самоуправление составляет одну из основ  конституционного строя и является важным источником осуществления власти народом. В нашей стране на конституционном уровне признается и гарантируется местное самоуправление, оно является самостоятельным, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12)

Нормативной базой, устанавливающей общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, определяющей государственные гарантии его осуществления, помимо Конституции, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу с 1 января 2006 г.

Местное самоуправление в Российской Федерации  — форма осуществления народом  своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций¹².

Граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. При этом в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ст. 3).

При этом население  даже по своей воле не вправе упразднять местное самоуправление. Конституционный  Суд Российской Федерации в Постановлении  от 30 ноября 2000 г. указал, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан, на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования¹³.

Как и другие права  граждан, права на осуществление  местного самоуправления могут быть ограничены исключительно федеральным  законом. И сделано это может  быть только в той мере, в какой  это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ; ч. 3 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью (п. 1 ст. 130 Конституции РФ).

Вопросы местного значения — вопросы непосредственною обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления»  осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (например, установление, изменение  и отмена местных налогов и  сборов поселения; контроль за исполнением  данного бюджета и другие).

Под функциями  местного самоуправления понимается то, что характеризует основные направления  муниципальной деятельности. Функции  местного самоуправления обусловлены  самой его природой, а также целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление¹⁴.

Учитывая  полномочия органов местного самоуправления, можно определить его основные функции. Во-первых, органы местного самоуправления обеспечивают участие населения  в решении местных дел. Данное направление деятельности предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив и социальной самодеятельности граждан. Во-вторых, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка (п. 1-ст. 132 Конституции РФ).

Установление местных  налогов и сборов осуществляется в соответствии с законодательством самостоятельно представительными органами местного самоуправления. Население непосредственно или представительные органы с учетом мнения населения могут предусмотреть разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования мероприятия местного значения.

Также органы местного самоуправления обеспечивают развитие соответствующей территории (утверждение программы ее развития и т. д.); осуществляют защиту интересов  и прав местного самоуправления, которые гарантированы Конституцией РФ; обеспечивают потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.

Принципы   местного   самоуправления   —   основополагающие идеи, начала, лежащие в основе организации  и функционирования местного самоуправления. К ним относятся: самостоятельность решения населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;   многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.