Выборы президента

Введение

Пост президента в России был введён сравнительно недавно. Длительное время фактическим руководителем в СССР являлся глава КПСС. Начиная с Л.И. Брежнева, руководитель КПСС занимал одновременно и высший пост в государстве. Процесс отделения КПСС от государства поставил вопрос о руководителе государства и механизме замещения этой должности. 14 марта 1990 г. Съезд народных депутатов учреждает пост Президента СССР. Президент – это высшее должностное лицо – глава государства. Первый Президент СССР М.С. Горбачёв избирался на Съезде народных депутатов 15 марта 1990 г., однако предусматривалось впоследствии выборы президента производить всенародным голосованием. Должность Президента РСФСР была введена на основе итогов референдума 17 марта 1991 г., и 12 июня 1991 г. были проведены первые выборы, победу на которых одержал Б.Н. Ельцин.

Возникла необходимость в законодательном регулировании порядка выборов Президента тогда ещё РСФСР. Были внесены поправки и дополнения в Конституцию 1978 г. А после распада СССР и образования суверенного государства Российская  Федерация была принята в 1993 г. новая Конституция, которая обозначила основные принципы избирательного права, урегулировала порядок выборов Президента, определила сферу его полномочий. Но постепенно, с ростом политического сознания и культуры общества, развитием государства, была обозначена необходимость более чёткого урегулирования вопросов, связанных с выборами. Несовершенство законодательства показала и практика первых выборов. Поэтому законодатель принимает ряд Федеральных Законов, определяющих основные избирательные права, а на их основе и законы о выборах Президента.

Таким образом, вопрос выборов до сих пор остаётся открытым и требует постоянного законодательного урегулирования. Объектом исследования являются политические отношения, сложившиеся в России, а предметом – институт избирательного права и выборы Президента.
1. Развитие законодательства о выборах Президента России.

Пост Президента был введён на основе итогов референдума 17 марта 1991 г., который проводился вместе с референдумом СССР по вопросу сохранения  Советского Союза. Более 70 % высказались «за». Фактически это была последняя козырная карта Горбачёва. В решительный момент он допустил крупный политический просчёт. В ночь на 28 марта 1991 г. – накануне открытия Внеочередного Съезда народных депутатов РСФСР, в Москву первый раз были введены войска. Шаг этот, с одной стороны, объяснялся желанием Горбачёва показать силу, с другой стороны, он откровенно боялся Ельцина. Съезд приостановил свою работу до вывода войск. Горбачёв не решился на открытую конфронтацию и Ельцин умело перехватил инициативу. 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает закон «О выборах Президента РСФСР» и на его основе были проведены первые выборы Президента РСФСР 12 июня 1991 г., на которых уверенно победил Б.Н. Ельцин (57,3 %), за остальных кандидатов проголосовало: Рыжков Н.И. (16,8 %), Жириновский В.Ф. (7,8 %), Тулеев А.Г. (6,8 %), Макашов А.М. (3,7 %), Бакатин В.В. (3,4 %).

В соответствии с принятым законом «О выборах Президента РСФСР» были внесены изменения в Конституцию 1978 г., в том числе о введении поста Президента и пассивном избирательном праве. В статье 121 Конституции 1978 г. (в ред. от 24 мая 1991 г.) указывалось, что Президентом РСФСР может быть избран гражданин РСФСР не моложе 35 лет и не старше 65 лет. Срок полномочий определялся в 5 лет. ************Тогда как Конституция 1993 г. и принятые на её основе ФЗ о выборах Президента РФ 1995 г., 1999 г., 2003 г., воспроизводят эту норму не полностью: отсутствует нижний возрастной предел в 65 лет и срок полномочий составляет 4 года. «В связи с истечением только в июне 1996 г. срока полномочий Президента, избранного по старой Конституции, потребовалось в конституционном порядке урегулировать вопрос о введение в действие нормы Конституции 1993 г. о новом сроке президентства и о полномочиях Президента, действующего на момент принятия Конституции. В разделе втором Конституции «Заключительные и переходные положения» было установлено, что Президент, избранный в соответствии с прежней Конституцией, осуществляет установленные новой Конституцией полномочия до истечения срока, на который он был избран» [10, с.602].

Происходят изменения и в порядке выдвижения кандидатов. В частности Законом 1991 г. предусматривалось участие парламентариев, которое заключалось в следующем: «Кандидаты в Президенты РСФСР выдвигаются республиканскими (РСФСР) политическими партиями, профессиональными союзами и массовыми общественно-политическими движениями, зарегистрированными в установленном законном порядке, а также республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных политических партий, профессиональных союзов и массовых общественно-политических движений» [5,ст.7]. А также трудовые коллективы предприятий, учреждений, организаций, коллективы средних специальных и высших учебных заведений, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям имеют право непосредственного выдвижения кандидатов в Президенты РСФСР при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем ста тысячами граждан РСФСР, обладающих избирательным правом. Инициатива выдвижения кандидатов в Президенты РСФСР может исходить от общественных органов, коллективов предприятий, учреждений и организаций, а также от отдельных граждан РСФСР. В этом случае она реализуется через органы и организации, имеющие право выдвижения кандидатов в Президенты РСФСР.

Выдвижение кандидатов в Президенты РСФСР осуществляется не позднее чем за 25 дней до выборов. Каждый выдвинутый кандидат в Президенты РСФСР до регистрации в Центральной избирательной комиссии определяет кандидатуру на должность вице-президента РСФСР. Но уже по Закону 1995г. и других более поздних редакциях правом выдвижения кандидатов на должность Президента РФ обладают избирательные объединения, избирательные блоки и непосредственно избиратели, по Закону от 10 января 2003 и сам кандидат в порядке самовыдвижения». Наблюдаются изменения и в порядке определения результатов выборов. Если по Закону от 24 апреля 1991г. число избирателей, принявших участие в голосовании определялось по числу подписей в списках избирателей, то уже ФЗ «О выборах Президента РФ» от 17 мая 1995 г. устанавливает, что «Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней установленной формы, обнаруженных в избирательных ящиках»   [6, ст. 55]. В этом же Законе законодатель отказался от распространения на повторное голосование требования об участии в нём не менее половины избирателей, тогда как по Закону 1991 г. «Избранным считается кандидат, получивший при повторном голосовании наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к другому кандидату, при условии, что число голосов, поданных за кандидата, больше числа голосов, поданных против него, если в выборах приняли участие не менее пятидесяти процентов граждан, внесенных в списки избирателей» [5 ст.16].

Таким образом, после принятия Конституции 12 декабря 1993 г. процесс правового регулирования и порядка назначения выборов в федеральные и региональные органы государственной власти можно разделить на несколько этапов, связанных с особенностями правового регулирования избирательного процесса в РФ. Начальный этап связан с принятием ФЗ от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», включающий 36 статей, который впервые установил основные правовые, организационные, информационные и иные гарантии реализации избирательных прав граждан, а также требования к механизму правового регулирования выборов, как одной из гарантий реализации избирательных прав граждан РФ. Второй этап связан с вступлением в силу ФЗ от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», включающий уже 66 статей и приложение, в который, в частности, были включены положения об обязанности проведения и порядке назначения выборов. Третий этап – это принятие ФЗ от 12 июля 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», состоящий из 85 статей и приложения, который в дополнение к обязательному проведению выборов закрепляет положение о периодическом характере выборов в статье 9.

Необходимость разработки нового закона о выборах Президента РФ была обусловлена тем, что Закон РСФСР от 24.4.1991 № 1096-I “О выборах Президента РСФСР”, по которому проходили первые выборы Президента, не соответствовал принятой в 1993 Конституции РФ.

Для работы над законопроектом в июле 1994 была создана комиссия, состав которой определили председатель Центризбиркома и руководители обеих палат Федерального Собрания. Комиссия подготовила проект и представила его Президенту для внесения в Государственную Думу.

Однако фракция “Яблоко”, действуя на опережение, уже 8 ноября внесла в Думу свой проект, в основе которого лежали нормы разработанного проекта Избирательного кодекса. В то же время рассмотрение Президентом законопроекта, подготовленного совместной комиссией, затягивалось. В этих условиях группа депутатов – членов профильного Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе – внесла законопроект от своего имени. 12 декабря Комитет на своем заседании одобрил этот законопроект и рекомендовал отклонить проект фракции “Яблоко”. Однако в тот же день Президент внес в Думу свой законопроект, почти не отличавшийся от проекта депутатов, и депутатский проект был отозван.

16 декабря “яблочный” законопроект был отклонен, а президентский принят в первом чтении. Его подготовка ко второму чтению была поручена той же рабочей группе, которая готовила и проект закона о выборах депутатов Государственной Думы. Поэтому большая часть изменений, внесенных в данный проект, была аналогична тем, которые были внесены в проект закона о парламентских выборах.

Всего было рассмотрено около 650 поправок, из них около трети были приняты или учтены. Наиболее важными из принятых поправок можно считать:

        четкое определение даты выборов;

        формирование избирательных комиссий соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления;

        снятие запрета на участие в повторных выборах для тех кандидатов, которые не набрали необходимого числа голосов на предыдущих выборах;

        порядок, согласно которому при выбытии кандидата при повторном голосовании его место занимает следующий по числу голосов кандидат.

Наибольшие споры вызвал вопрос о необходимом числе подписей в поддержку выдвижения кандидатов. Президентский проект предусматривал 2 млн подписей, поправки содержали предложения от 250 тыс. до 1 млн. На заседании профильного комитета был предложен компромиссный вариант – 1,5 млн. В результате рейтингового голосования предпочтение было отдано этому компромиссному варианту, на 3 голоса меньше получил вариант с 1 млн голосов.

24 марта закон был принят сразу во втором и третьем чтении. Вместе с одновременно принятым законом о выборах депутатов Государственной Думы он поступил в Совет Федерации. И вместе с этим законом был 12 апреля отклонен с той же формулировкой: “ввиду неприемлемости отдельных положений”. Поиск компромисса был поручен той же согласительной комиссии.

Однако в отличие от закона о парламентских выборах по этому законопроекту удалось легко выработать согласованные предложения. 21 апреля Государственная Дума приняла 4 поправки. Две из них были аналогичны поправкам, принятым в тот же день к закону о выборах депутатов Государственной Думу и касались порядка проведения выборов в том случае, если Совет Федерации не назначит их в установленный срок: вместо записи о том, что дату выборов определяет в этом случае Центризбирком, была принята формулировка о том, что выборы проводятся Центризбирком в такой-то день. Еще одна поправка уточняла, что Президент РФ сохраняет свои полномочия до вступления в должность вновь избранного Президента.

Четвертая поправка была связана с необходимым числом подписей. Члены Совета Федерации предложили сократить его до 1 млн. Согласительная комиссия и затем Государственная Дума поддержали это предложение.

После этого закон был принят в новой редакции. 4.5.1995 Совет Федерации без каких-либо споров одобрил закон, и 17.5.1995 он был подписан Президентом (Федеральный закон от 17.5.1995 № 76-ФЗ “О выборах Президента Российской Федерации”). Таким образом, данный закон оказался принятым раньше закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Структура этого закона в основном повторяла структуру “рамочного” закона. Также отдельные главы были посвящены общим положениям, выдвижению и регистрации кандидатов, статусу кандидатов, предвыборной агитации, финансированию выборов, голосованию и определению результатов выборов, ответственности за нарушение избирательных прав граждан, заключительным положениям. Однако статьи, посвященные спискам избирателей, избирательным участкам и избирательным комиссиям, были объединены в единую главу “Организация выборов Президента Российской Федерации”. Кроме того, закон включал специальные главы, посвященные избирательным объединениям (как и закон о выборах депутатов Государственной Думы) и вступлению в должность избранного Президента. Таким образом, закон содержал 11 глав, объединявших 62 статьи, а также одно приложение (форма подписного листа в поддержку выдвинутого кандидата).

Закон закрепил систему выборов Президента РФ, которая осталась неизменной и по сей день. Для победы в первом туре кандидат должен получить абсолютное большинство голосов (50 % плюс один голос). Для признания выборов состоявшимися в них должно принять участие не менее 50 % от числа зарегистрированных избирателей. Если в первом туре ни один из кандидатов не получает необходимого числа голосов, должно проводиться повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Для избрания по итогам повторного голосования кандидату достаточно относительного большинства голосов при условии, что число поданных за него голосов больше числа голосов, поданных против всех кандидатов. При повторном голосовании порог явки не устанавливается.

Закон предусмотрел возможность выдвижения кандидатов на должность Президента как избирательными объединениями и избирательными блоками, так и инициативными группами избирателей в количестве не менее 100 человек. Для регистрации необходимо было собрать не менее одного миллиона подписей избирателей, при этом на один субъект Федерации могло приходиться не более 70 тыс. подписей.

Закон довольно подробно регулировал порядок формирования избирательных комиссий, процессы выдвижения кандидатов, сбора подписей избирателей в поддержку их выдвижения, регистрации кандидатов кандидатов, порядок формирования и расходования средств избирательных фондов, содержание и порядок изготовления избирательных бюллетеней, процедуры голосования, подсчета голосов и определения результатов выборов.

По этому закону были проведены выборы Президента РФ 1996. Накануне новых выборов, после того, как в 1997 – 1999 годах был принят, а затем существенно обновлен “рамочный” закон, был подготовлен проект нового закона о выборах Президента. Он был внесен в Думу Президентом РФ 12.10.1999, принят в первом чтении 27.10.1999, во втором чтении – 24.11.1999 и в третьем чтении – 1.12.1999. 23.12.1999 закон был одобрен Советом Федерации и 31.12.1999 подписан Президентом (Федеральный закон от 31.12.1999 № 228-ФЗ “О выборах Президента Российской Федерации”). В тот же день Президент РФ Б.Н. Ельцин объявил о своей добровольной отставке, и на основании вновь принятого закона были проведены досрочные президентские выборы 2000.

В этом законе в соответствии с новым “рамочным” законом были уточнены многие избирательные процедуры, в т.ч. связанные с предвыборной агитацией, финансированием избирательной кампании, подсчетом голосов.

Наиболее принципиальным было изменение, связанное с датой проведения выборов. Предыдущий закон предусматривал проведение голосования в первое воскресенье после истечения срока, на который был избран Президент, при этом исчисление срока начиналось со дня его избрания. Такая норма должна была приводить к постепенному смещению дня голосования: если избрание Президента на первых выборах состоялось 12 июня, то на вторых (с учетом повторного голосования) – 3 июля. Для того, чтобы преодолеть эту тенденцию, в новом законе было записано, что днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах (т.е. в первом туре).