Виды и формы осуществления полномочий Президента РФ

Четвёртую группу составляют полномочия Президента Российской Федерации, связанные с внешнеполитическими отношениями России. Они отражены в статье 86 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент России осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры и подписывает международные договоры, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, представляет страну в международных отношениях.

Пятая группа полномочий Президента связана с его нормотворчеством. В соответствии со статьей 90 Конституции Российской Федерации глава государства издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Наряду с тем, что Президент Российской Федерации имеет собственные нормотворческие полномочия, Конституция России относит его к числу субъектов права законодательной инициативы (часть 1 статьи 104).

Наконец, Президент Российской Федерации, в соответствии со статьей 107 и 108 Конституции Российской Федерации, подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием законы, завершая тем самым законотворческий процесс. Без этого ни один закон не приобретает юридической силы. Указами Президента Российской Федерации включаются в текст статьи 65 Конституции России новые наименования субъектов страны (часть 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, рассмотрев вопрос статуса Президента России, можно сделать вывод, что глава государства обладает широким кругом прав и обязанностей, которые необходимы для реализации его полномочий, затрагивающих, по сути дела, деятельность всех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Именно Президент Российской Федерации, в конечном счете, выступает в качестве объединяющего начала в системе государственной власти России, осуществляет функцию координации и единения всех ветвей власти, что является юридической основой административно - правового согласия и созидательного взаимодействия всех ветвей власти российского государства.

2.2 Понятие и виды форм осуществления полномочий

Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти опосредованы использованием и применением системы наиболее подходящих, оптимальных средств, приемов, форм и методов их осуществления.

В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорией такого же плана, а именно - с «содержанием».

Обращает на себя внимание проблема, связанная с классификацией форм осуществления исполнительной власти, то есть выделением отдельных их видов, которая в теории административного права традиционно считается дискуссионной.

Тем не менее, так как на практике выбор тех или иных форм управленческой деятельности связывается, в том числе и с характером компетенции конкретных исполнительных органов и должностных лиц, особенностями объекта управляющего воздействия, целями совершаемых управленческих действий, характером последствий, на достижение которых направлено управленческое действие, то появляются достаточные основания для некоторых обобщений.

В таком аспекте форма - это тот или иной вариант содержания. Применительно к реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти, форма является способом выражения его государственно-управленческой деятельности, то есть содержанием[16].

Для государственно-управленческой деятельности Президента характерно то, что используемые им правовые формы связаны единством исполнительно-распорядительных функций. Они применяются для установления подзаконных правил поведения по отнесенным к компетенции Президента в сфере исполнительной власти вопросам; для реализации норм права и распорядительных полномочий; для самостоятельного осуществления в установленных законодательством случаях административной юрисдикции. Действия одного типа всегда вызывают непосредственное управляющее воздействие. Естественно, что внешне выраженные управленческие функции и полномочия занимают центральное место в наборе форм управления.

Вместе с тем, Президент, в силу его компетенции, имеет возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение этой возможности в реальность предполагает, в обязательном порядке, совершение им определенных действий, которые, в свою очередь, выражают содержание государственно-управленческих функций, через которые и реализуется компетенция данного субъекта управления.

Большое значение имеют последствия совершаемых управленческих действий: в одних случаях они выражают прямые последствия юридического характера, а в других таковых не вызывают. Очевидно, что в первом случае имеются ввиду действия, непосредственно реализующие управляющее воздействие.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли форм реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти и форм его внутриорганизационной работы.

Главенствующее значение в этом механизме все же принадлежит первым, так как они выражают внешнее юридическое воздействие. Они и являются формами управления в собственном смысле.

Таким образом, формулируя понятие «форма управления», можно сказать, что это внешне выраженное действие Президента, осуществленное в рамках его компетенции и влекущее определенные последствия, направленные на возникновение, изменение, приостановление или прекращение правоотношение в целях осуществления задач, функций и полномочий, принадлежащих, в соответствии с законодательством, главе государства в сфере исполнительной власти.

Представляется целесообразным выделить наиболее общие и крупные группы форм управленческой деятельности или форм реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти: правовые формы, которые связаны с установлением, применением и защитой норм административного права, то есть это те формы управления, которые вызывают четко выраженные внешние юридические последствия (в этом и заключается их юридическое значение и назначение); неправовые формы, в которых совершение тех или иных управленческих действий непосредственно не связано с изданием юридических актов управления, а совершаются на их основе и в интересах их применения.

Существует еще вариант классификации форм управления внешне выражаемый боле широко, но по сути сводящийся к уже описанному: издание нормативных актов управления; издание индивидуальных актов управления; заключение договоров; проведение непосредственных организационных действий, к которым относят повседневную оперативно-организационную, организационно-инструкторскую и контрольную работу, которая включает в себя анализ состояния дел на тех или иных участках, входящих в сферу исполнительной власти, проведение различных совещаний, проверок, разработку новых программ; осуществление материально-технических операций, которые включают в себя не только подготовительно-техническую деятельность по обеспечению процесса реализации задач и функций в сфере исполнительной власти, но и работу с информацией, связанную с проведением всевозможных проверок и разработок; осуществление непосредственного административного принуждения.

Таким образом, такие формы управления как издание нормативных и индивидуальных актов управления все же представляется более целесообразным объединить в одну группу под названием издание правовых актов, включающую в себя как административное нормотворчество Президента, так и распорядительство.

Цели, задачи, функции исполнительной власти и полномочия Президента Российской Федерации в этой области практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно, имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.

По юридическому содержанию правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативными являются те акты управления, содержащие в себе нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления, рассчитанные на длительный срок действия и не имеющие конкретного персонифицированного характера. В нормативных правовых актах управления находит свое выражение административное нормотворчество. В них конкретизируются нормы законов и других актов высшей юридической силы и определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Этими актами закрепляется правовой статус органов исполнительной власти, определяется порядок совершения определенных действий и процедур государственно-управленческого характера, устанавливаются необходимые ограничения и запреты, а также регулируются другие вопросы государственно-управленческой сферы.

В связи с проведенным анализом форм осуществления исполнительной власти напрашивается вывод о том, что ее реализация возможна только в административно-правовых формах, а государственно-управленческая деятельность может выражаться как в административно-правовых формах (издание правовых актов управления), так и в неправовых формах (совершение юридически значимых действий на основе правовых актов управления).

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций Президента. Правовой акт управления, исходящий от Президента, можно определить как основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление, изданное в пределах его компетенции, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления либо направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

Правовые акты Президента имеют следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, императивность.

Подзаконность акта управления означает, что издаваемый акт не должен противоречить требованиям действующих законодательных актов и должен издаваться в пределах компетенции Президента Российской Федерации.

Правовой характер актов управления означает их способность вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать отношения, связанные с конкретными лицами.

Императивность акта управления связана с государственно-властными полномочиями Президента Российской Федерации и выражается в обязательности исполнения, независимо от желания исполнителей.

Следует подчеркнуть, что нормотворчество Президента Российской Федерации - сравнительно новое явление в правовом пространстве России[17]. Как и всякое новое явление, оно вызывает много дискуссионных вопросов, которые связываются, в частности, и с тем, что нормотворчество Президента играет огромную роль в регулировании отдельных видов общественных отношений в Российской Федерации. На сегодняшний день оно является одной из наиболее актуальных проблем с точки зрения разделения государственной власти, ведь создание нормативных правовых актов является прерогативой не только законодательной ветви власти; важную роль в этом процессе играет слаженная и согласованная работа исполнительной и судебной ветвей власти, и, конечно, Президента Российской Федерации.

Проблеме нормотворчества Президента Российской Федерации в своих трудах уделяли внимание такие деятели науки как Ю.М. Козлов, М.С. Студеникина, Е.И. Козлова, А.С. Автономов и другие.

В этой связи весьма актуальной представляется проблема нормотворчества Президента Российской Федерации как одной из форм реализации его полномочий. Президент, участвуя в нормотворческом процессе, либо реализует свои властные полномочия главы государства самостоятельно и непосредственно, либо выступает как участник законодательного процесса, субъект права законодательной инициативы. Очевидно, что это две основных формы правотворческой деятельности главы государства, присущие ему в силу правового статуса.

Указы Президента занимают значительный удельный вес в общем массиве правовых актов: с момента введения в России института Президента их было издано свыше 20 тысяч, причем 75% из них - указы нормативного характера. Следует подчеркнуть, что многие из них посвящены различным сторонам организации и деятельности именно исполнительных органов государственной власти, то есть имеют управленческую направленность и содержат нормы административного права[18].

Конституция Российской Федерации относит Президента к числу субъектов права законодательной инициативы (часть 1 статьи 104): Президент вносит законопроекты в Государственную Думу (пункт «г» статьи 84), предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (статья 134). Президент может внести проект любого федерального конституционного и федерального закона.

Наконец, Президент России в соответствии со статьей 107 и 108 Конституции Российской Федерации подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием законы, завершая, тем самым, законотворческий процесс. Без этого ни один закон не приобретает юридической силы.

Президент Российской Федерации обязан принятый федеральный закон в течение 14 дней с момента поступления к нему подписать с последующим обнародованием или отклонить, применив, так называемое, право вето. Если отклоненный Президентом закон будет одобрен в прежней редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Президент обязан подписать его в течение семи дней и обнародовать. Принятые федеральные конституционные законы не могут быть отклонены Президентом Российской Федерации и подлежат подписанию в течение 14 дней после принятия и обнародованию.

Специфической формой участия Президента в законодательном процессе следует признать процедуру возвращения им в соответствующую палату Федерального Собрания принятого федерального закона без рассмотрения[19]. Эта форма не предусмотрена Конституцией России, однако получила широкое распространение в практике Президента.

В соответствии со статьей 90 Конституции Российской Федерации Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Он принимает, также, иные акты (письма, поручения, послания, запросы, обращения), которые, как правило, не содержат правовых норм, но являются официальными юридическими документами.