Во-вторых, категория «парламентаризм»
является более объёмной и широкой, чем
понятие «парламент». Если последний,
большинство, как русских, так и зарубежных
исследователей, определяют как учреждение,
орган законодательной власти, для наличия
которого характерно: конституционно
закреплённый принцип разделения властей;
определённые задачи и полномочия дел
парламента; и наличие коллегиального
представительного учреждения, то для
существования института парламентаризма
этого недостаточно. Только при наличии
в органическом единстве таких характеристик
и условий, как наличие института представительной
(законодательной) власти, формируемого
на основе свободных выборов с участием
политических партий и выражающего интересы
всего общества; господство принципа верховенства
права; наличие гражданского общества,
характеризующегося демократизмом и высокой
политико-правовой культурой граждан
– можно говорить о наличие парламентаризма.
§2. Общественно-политические и правовые
причины и условия становления
российского парламентаризма в
начале ХХ века.
Как известно, именно императорский
Манифест 17 октября 1905 г. ознаменовал
собой начало нового этапа в общественно-политическом
развитии России, когда прежние представления
о государственном устройстве страны,
власти и управлении были переосмыслены
и кардинально изменены. Именно Манифест
17 октября 1905 года позволил будущей
Государственной Думе приобрести, в
отличие от всех предшествующих российских
представительных органов власти, ряд
атрибутов парламентского учреждения.
В начале ХХ столетия в России проявились
все необходимые для классической
предреволюционной ситуации факторы
и критерии системного, глубокого, общественно-политического
кризиса. В тугой узел затянулись
проблемы: аграрная, национальная, демократизация
государственного устройства и пр.
Социальные противодействия и неспособность
правительства решать важнейшие
политические проблемы привели к
интенсификации крупных явлений
во всех сферах жизнедеятельности социума.
Сложный и противоречивый характер
социально-экономического и политического
развития страны обусловил угрозу
революционного взрыва[25]. Сдерживать
его искусственно, силой уже было
невозможно. Таким образом, причиной
складывания парламентской деятельности
в России послужила революция 1905-1907
г.г., которая изменила политическую ситуацию
России: появились конституционные документы
– Манифест 17 октября и «Основные законы»,
оформились политические партии и профсоюзы,
и был образован первый российский парламент
- Государственная Дума.
Именно революция заставила
Николая II подписать манифест 17
Октября «Об усовершенствовании
государственного аппарата», который
явился одной из причин складывания
такого законодательного и представительного
органа власти как Государственная
Дума. Неприкосновенность личности,
дарование свободы слова, собраний,
союзов, согласно Манифесту, определяло
одну из причин конституционного
развития страны и предоставление
гражданских свобод.
Не менее важной причиной
стали серьёзные перемены в
ментальных, политико-культурных переменах
россиян. Морально-психологическая
обстановка в стране сложилась
таким образом, что волнения
охватили часть армии и флот,
пошли на убыль царские иллюзии
в деревне, массы ощутили себя
субъектами истории. В психологии
существует термин «накопление
агрессии». Чем дальше сдерживали
пар в котле, чем крепче затягивали
отдушины - тем страшнее будет
взрыв[26]. Так и произошло, и
именно в таких условиях происходило
учреждение и становление такого
государственного аппарата как
Государственная Дума и зарождение
парламентаризма в России.
Разработка законопроекта
об учреждении Госдумы была
поручена министру внутренних
дел А. Г. Булыгину. В июле 1905
г. им был предоставлен проект
создания высшего законосовещательного
органа (Государственной Думы). Предусматривалась,
что Дума будет обсуждать законы, сметы
министров и главных управлений, государственные
доходы и расходы, дела о постройке железных
дорог и т.д. Устанавливался порядок выборов
в Думу: по губерниям и областям, и крупным
городам.
В условиях экономического
кризиса (1900-1913 г. г.) все причины
привели к созданию в обществе
революционной ситуации. Революция
распространялась, вовлекая в борьбу
всё новые отряды трудящихся,
проникла в армию и флот, а
к осени 1905 г. достигла кульминационного
момента.
В стране возникают
и легализуются многочисленные
политические партии, в своих
программах формирующие требования
и пути политического преобразования
существующего строя и участия
в выборах в Госдуму.
Зарождение парламентаризма
в России имело свои определённые
общественно-политические, политико-правовые,
социально-политические условия.
Первая революция в
России, начавшаяся 9 января 1905 г., ускорила
движение страны к конституционному
строю. 18 февраля 1905 г. Николай
II подписал рескрипт (форма обращения
монарха к должностному лицу
с конкретным поручением) на имя
министра внутренних дел А.Г.
Булыгина. В этом официальном
документе содержалось намерение
императора привлечь к участию
в подготовке законов представителей
различных слоев, избранных народом.
Революционная Россия в 1905 г.
семимильными шагами прошла путь
от Манифеста 6 августа до Манифеста
17 октября. В знаменательные октябрьские
дни 1905 г. С. Ю. Витте во всеуслышание заявил,
что «Россия переросла форму существующего
строя. Она стремится к строю правовому
на основе гражданской свободы»[27].
Манифест 17 октября 1905 г.
«Об усовершенствовании государственного
порядка» был лаконичным, состоял
всего из трех пунктов. Один
из них провозглашал: «Установить,
как незыблемое правило, чтобы
никакой закон не мог восприять
силу без одобрения Государственной
думы…»[28] Манифест являлся декларацией
о намерениях самодержавной власти.
Оставался открытым вопрос о
том, захочет ли власть выполнить
собственные обещания. Не случайно
многие политические деятели
считали развитие революционного
процесса в стране наиболее
эффективным средством давления
на власть с целью скорейшего
продвижения по пути, провозглашенному
манифестом.
Царское правительство
не решилось в условиях спада
революции в начале 1906 г. отказаться
от идеи созыва Государственной
думы. Вместе с тем оно поспешило
ввести ряд ограничений властных
полномочий Думы и закрепить
их законодательно. 20 февраля 1906
г. оказался богатым на принятие
правовых актов, имевших отношение
к Государственной думе и Государственному
Совету. В Манифесте 17 октября
1905 г. о Государственном Совете
даже не упоминалось. Между
тем актами 20 февраля 1906 г. Госсовет
был реформирован и занял место,
равноправное с Госдумой как
законодательной палатой. Отныне
ни один законопроект не мог
стать законом, если он не
был одобрен тремя субъектами
законодательства: Государственной
думой, Государственным Советом
и императором. В отличие от Государственной
думы выборным способом комплектовалась
только половина состава Государственного
совета, а остальная часть назначалась
императором. Все существенные изменения
в государственном строе России, зафиксированные
в актах 1905 - начала 1906 гг., нашли отражение
в новой редакции Основных государственных
законов от 23 апреля 1906 г. Кроме того, в
этом документе, имевшем конституционное
значение, содержалось положение о том,
что инициатива его пересмотра может исходить
лишь от императора (статья 8). Тем самым
депутаты Государственной думы лишались
возможности правовыми методами изменять
форму правления. Именно по этой причине
Основные государственные законы в новой
редакции были опубликованы до открытия
заседаний I Думы, состоявшегося 27 апреля
1906 г.
Особое место в Основных
государственных законах от 23 апреля
1906 г. отводилось 87-й статье. Названная
статья позволяла царскому правительству
провести законопроект в порядке
указа, и он с момента опубликования
начинал действовать. Правда, для
применения этой статьи имелся
ряд ограничений. Неправомочно
было, ссылаясь на ст. 87, вносить
изменения в Основные государственные
законы, Положения о выборах в
Государственную думу и Государственный
Совет, «Учреждение Государственной
думы» и «Учреждение Государственного
Совета» (эти «Учреждения…», как
и Основные государственные законы,
определяли место обеих палат
в системе высших органов власти
Российской империи). Помимо этого,
правительству запрещалось принимать
указы, имевшие силу закона, в
период работы Думы и Совета.
Подобные указы получили неофициальное
название чрезвычайных, так как для их
принятия требовалось наличие чрезвычайных
условий, не терпящих отлагательств. После
того как возобновлялись заседания законодательных
палат, правительство должно было внести
тот или иной указ в виде соответствующего
законопроекта в Государственную думу,
откуда он, в случае одобрения, поступал
в Государственный Совет.
Государственная дума, прежде
всего, должна была стать (и
в определенные периоды была)
кузницей законов. Но ее полномочия
не ограничивались сферой законодательства.
Дума влияла на формирование
примерно двух третей государственного
бюджета страны, являлась барометром
общественных настроений, осуществляла
некоторый контроль за работой
правительства, преимущественно
в форме обращения к министрам
с запросами. Вопрос о том,
достаточно ли было прав у
Государственной думы, чтобы считать
ее парламентом, до сих пор
остается дискуссионным.
Наряду с социально-политическими
особенностями становления парламентаризма
в России, необходимо выделить
также то, что:
Во-первых,
предпосылками складывания законодательного
органа власти в России было развитие
земского движения, в целом, его либерального
течения.
Во-вторых, именно в начале XX в. происходит
становление и оформление партийной системы.
В-третьих, развитие революционных событий
и неудачи во внешней политике (поражение
в Русско-Японской войне) вынудили самодержавие
выбрать путь политической, институциональной,
нормативной модернизации, пусть и в упрощённом
виде.
Таким образом, к началу
ХХ в. вызрели необходимые условия,
причины и предпосылки для
появления и развития в России
представительного учреждения, обладавшего,
хотя и небольшими, но законодательными
правами. Страна пробудилась к
политической жизни. Дума была
центром активной политической
борьбы общественных движений, политических
партий. Она стала той силой,
которая подталкивала самодержавие
к самореформированию.
§3. Основные направления и итоги
деятельности Государственной Думы
I-IV созыва.
Официально народное представительство
в России было учреждено Манифестом
от 6 августа 1905 года[29] под давлением
либерального крыла правительства
С. Ю. Витте, который решил не накалять
обстановку в России, дав понять
подданным о намерении учесть
общественную потребность в наличии
представительного органа власти[30].
Об этом прямо говорилось в манифесте:
«Ныне настало время, следуя благим
начинаниям их призвать выборных людей
от всей земли Русской к постоянному
и деятельному участию в составлении
законов, включая для сего в состав
высших государственных учреждений
особое законосовещательное установление,
коему предоставляется разработка и обсуждение
государственных доходов и расходов»[31].
Манифест 17 октября 1905 года
существенно расширил полномочия
Думы. Глава государства вынужден
был считаться с подъемом революционных
настроений в обществе. При этом
контроль над Думой было решено
осуществлять через избирательное
законодательство.
Согласно тексту Манифеста,
первоначально предполагался только
законосовещательный характер нового
органа. 23 апреля 1906 года Николай
II утвердил «Свод основных государственных
законов»[32], который Дума вообще
могла изменить только по инициативе
самого царя. В этих законах,
в частности, предусматривался
целый ряд ограничений деятельности
российского парламента.
Главным из них было
то, что вся исполнительная власть
в стране подчинялась только
царю. Царь назначал министров,
единолично руководил внешней
политикой страны, ему подчинялись
вооруженные силы, он объявлял
войну, заключал мир, мог вводить
в любой местности военное
или чрезвычайное положение.
Более того, в «Свод
основных государственных законов»
был внесен специальный параграф,
который разрешал царю в перерывах
между сессиями Думы издавать
новые законы от своего имени[33].
В дальнейшем Николай II использовал
этот параграф для того, чтобы
распустить Думу на один день
и именно в этот день провести
закон, который Дума наверняка
не приняла бы.
Порядок выборов в
первую Думу определял закон
о выборах, изданный в декабре
1905 года. Согласно закону учреждались
четыре избирательные курии: землевладельческая,
городская, крестьянская и рабочая[34].
По рабочей курии к выборам
допускались лишь те пролетарии,
которые были заняты на предприятиях,
где работало не менее пятидесяти
человек. В результате этого
решения избирательного права
лишались два миллиона рабочих.
Сами выборы не были
всеобщими, равными и прямыми:
• исключались женщины,
молодежь до 25 лет, военнослужащие,
ряд национальных меньшинств;
• один выборщик приходился
в землевладельческой курии на
2 тысячи избирателей, в городской
— на 4 тысячи
• избирателей, в крестьянской
— на 30 тысяч, в рабочей —
на 90 тысяч;
для рабочих и крестьян
устанавливалась трех- и четырех
степенная система выборов.
Общее число избранных
депутатов Думы в разных созывах
колебалось от 480 до 525 человек[35].
Первая «всенародно»
избранная Дума просуществовала
с апреля по июль 1906 года. Состоялась
всего одна сессия. В Думу входили
представители разных политических
партий.
Самой многочисленной
фракцией были кадеты — 179 депутатов.
Октябристы насчитывали 16 депутатов,
социал-демократы — 18. От так
называемых национальных меньшинств
в работе Думы участвовали
63 представителя, от беспартийных
— 105[36].