Соотношение закона и подзаконного нормативного акта

Специфика данного аспекта в условиях современного федеративного государства проявляется в том, что иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации построена зачастую не столько на иерархии органов их издающих, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к Конституции, закону. Это один из ключевых, по нашему мнению, принципов формирования современной правовой системы Российской Федерации, существенно отличающий ее от правовой системы советского периода, когда исходя из иерархии государственных органов, формировалась правовая система советского государства.

В самом деле, где закреплено, к примеру, что Правительство Российской Федерации подчинено Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Президенту Российской Федерации. Наоборот, в статье 10 Конституции РФ закреплена самостоятельность исполнительной власти, которую возглавляет Правительство Российской Федерации.18 Однако, акты Правительства подчинены федеральным законам, принимаемым Государственной Думой и нормативным указам Президента Российской Федерации. Положение органа в механизме государства лишь тогда влияет на положение его актов, когда напрямую закреплена подчиненность этого органа, вышестоящему. Так, в ст.12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплена подчиненность федеральных органов исполнительной власти Правительству Российской Федерации, в законах субъектов Российской Федерации закреплена подчиненность региональных органов исполнительной власти высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.19

Это позволяет сделать вывод о доминировании правового начала в формировании правовой системы России, о широких нормативно закрепленных возможностях для формирования основ правового государства в Российской Федерации.

Второй аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта - это определение оснований издания и рамок принятия соотносимых актов. Исходя из зависимого по юридической силе положения подзаконных актов, их подчиненности закону, они все могут быть приняты при наличии уже вступившего в силу закона. Представляется, что право издания определенного вида подзаконных нормативных правовых актов или конкретного подзаконного нормативного правового акта в отсутствие закона (с опережением закона), должно быть напрямую закреплено в Конституции или специальном законе, поскольку подобный вопрос, бесспорно, относится к числу наиболее важных и значимых для государства.  Чаще всего закон издается именно в отсутствие какого-либо акта, но в некоторых случаях указания на необходимость принятия конкретного закона и принципиальное регулирование общих вопросов может содержаться в Конституции.  В законе, как правило, осуществляется первичное регулирование общественных отношений, в подзаконном нормативном правовом акте, тем самым, вторичное регулирование общественных отношений.

Следующий, третий аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта связан с определением предметной сферы регулирования общественных отношений законом и подзаконным нормативным правовым актом. Предметы регулирования закона и определенного вида подзаконных актов, во-первых, могут быть определены в Конституции или специальном законе в виде прямого указания на вопросы, входящие в сферу регулирования исключительно определенным видом актов. Во-вторых, в законе могут содержаться поручения компетентным правотворческим органам в определенный срок принять подзаконные акты по конкретным вопросам.

Таким образом, проблему соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта следует связывать с определением и установлением связей и взаимозависимостей между нормативными правовыми актами разной юридической силы и различных уровней.

Итак, наиболее целесообразным в вопросе соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта будет, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не может существовать сам по себе, не может быть отделены друг от друга, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены.

2. 2. Нормативные основы  соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта

Формулы, которые закрепляют соотношение законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержатся в различных нормативных правовых актах. Единой формулы, которая закрепляет соотношение закона со всеми видами подзаконных нормативных правовых актов, не существует. Такая ситуация сложилась из-за того, что каждый вид подзаконных нормативных правовых актов обладает своей спецификой и присущими только ему особыми признаками, наиболее отчетливо проявляющиеся в его взаимоотношениях с законом.

Существует множество общих формулировок, с помощью которых в законодательстве происходит  закрепление соотношение закона и конкретного вида подзаконных нормативных правовых актов. Чаще всего в нормативных правовых актах используется общая формула "на основании и во исполнение закона". Соотношение закона и определенного вида подзаконного нормативного правового акта, которое  закреплено этой юридической формулой, показывает не только подчиненное положение актов по отношению к закону, но и определяет, что базой издания подзаконного нормативного правового акта является закон.

В законе может содержаться общее указание на необходимость принятия нормативного правового акта иного вида, либо прямое указание на принятие нормативного правового акта конкретного вида определенным органом по определенному вопросу в законе. Кроме  этого, властный орган, который основывается на уже принятом законе, может в рамках своей компетенции принять соответствующий нормативный правовой акт в целях исполнения закона.20

Формула "на основании и во исполнение закона" показывает, что подзаконный нормативный правовой акт, конкретизируя и развивая закон, не может выходить за рамки предмета закона, не может ему противоречить. К примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права. В-третьих, предметная сфера подзаконного нормативного правового акта, который издается на основании и во исполнение закона, определяется главным образом предметной сферой закона.

Нормативные правовые акты, изданные на основании и во исполнение закона, являются, бесспорно, подзаконными актами, а саму формулировку "на основании и во исполнение закона" можно считать "классической" формулой, закрепляющей оптимальное нормативное соотношение подзаконного нормативного правового акта с законом. Такая формула закреплена, например, применительно к постановлениям Правительства Российской Федерации.

Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта, закрепленное формулой "на основании и во исполнение закона", может быть опосредовано другими видами подзаконных нормативных правовых актов. Например, постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение не только Конституции РФ и федеральных законов, но и нормативных указов Президента РФ.

Очень важно, чтобы для нормативных актов каждого государственного органа определялся исчерпывающий перечень нормативных актов, от которых они будут зависеть. Данное правило должно быть положено в основу формирования всех уровней правовой системы. На федеральном уровне данное требование о полном закреплении иерархических зависимостей в целом соблюдается.

Существуют определенные особенности в соотношении закона с конкретными видами подзаконных нормативных правовых актов, где это соотношение закреплено другой общей формулой: "не должны противоречить закону". В данной формуле ничего не сказано об основании издания такого подзаконного нормативного правового акта, однако, в ней четко указано подчиненное положение такого акта по отношению к закону, что он не должен ему противоречить. Следовательно, установление принципиально иных, чем в законе, предписаний для такой категории актов все-таки запрещено напрямую. Отсюда акт, который не должен противоречить закону, зависим от закона, бесспорно, подчинен ему, его юридическая сила в соотношении с юридической силой закона будет уступать последнему, будет ниже юридической силы закона. Нормативные правовые акты, которые не должны противоречить закону, безусловно, следует относить к подзаконным нормативным правовым актам.

Подзаконные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному закону, имеют не столь жесткую зависимость от закона в сравнении с подзаконными нормативными правовыми актами, которые издаются на основании и во исполнение закона. Тем не менее, если обнаружится противоречие между федеральным законом и актом меньшей юридической силы, которые издаются в соответствии с данной формулировкой, например, указом Президента Российской Федерации, то оно должно решаться в пользу федерального закона. Единственное условие для приведения в действие принципа верховенства закона, закрепленного в части 2 статьи 4 Конституции РФ, 21 является то, что федеральные законы сами не должны противоречить Конституции Российской Федерации (часть 1 статья 15) и федеральным конституционным законам, они должны быть приняты и опубликованы в конституционном порядке.

Итак, отсутствие прямого указания на основание издания подзаконного нормативного правового акта в рассматриваемой формулировке ("не должны противоречить закону") устанавливает возможность его принятия в отсутствие закона или иного вышестоящего акта в рамках компетенции правотворческого органа. Следует подчеркнуть еще раз, что предмет регулирования подзаконным нормативным правовым актом, принимаемого в отсутствие закона или вышестоящего акта, не может выходить за рамки компетенции органа, принимающего его. Это означает, что такой акт не может быть принят вообще по любому вопросу, который относится к сфере правового регулирования, или по вопросу регулирования законом, а может быть принят только по вопросам, входящие в компетенцию издающего его органа. Помимо этого, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить закону, не может входить в сферу исключительного регулирования законом, если перечень этих сфер содержится в Конституции или другом специальном законе.

Таким образом, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить закону, в определении юридической силы может более всего быть связанным главным образом с законом. Для такого акта, с одной стороны, характерна большая, чем для других подзаконных актов, самостоятельность в вопросах издания, а, с другой стороны, регулирование различных вопросов общественной жизни, входящих в компетенцию органа, издающего акты такого рода, должно подчиняться содержательному регулированию этих отношений главным образом законом.

В Конституции РФ часть 1 статья 15 установлено, 22 что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. В данном случае, соотношение Конституции с иными остальными актами установлено в общем виде. Оно не позволяет нам определить юридическую силу каждого конкретного вида нормативного правового акта,  издающийся в Российской Федерации. Оно определяет только юридическую силу Конституции РФ и закрепляет ее верховенство по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов и другим источникам права, правовым актам вообще.

Данное соотношение не говорит о том, что основой  издания каждого вида нормативных правовых актов, в том числе конкретных нормативных правовых актов по определенным вопросам является Конституция. Оно устанавливает только то, что все нормативные правовые акты и другие источники права не должны иметь содержательных расхождений, противоречий с Конституцией РФ.

Закрепленное в Конституции нормативное соотношение со всеми иными правовыми актами не всегда удачно используется на практике. Например, в законопроектной работе, в части 2 статьи 10 проекта федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации"23 предлагается установить, что "законы и иные правовые акты в Российской Федерации принимаются  на основе и во исполнение Конституции РФ и не могут ей противоречить". Данный  пример соотношения Конституции Российской Федерации с иными актами, по всей видимости, будет идти в нарушение уже закрепленного и установленного в части 1 статьи 15 Конституции нормативного соотношения. В данной статье закреплено, что "законы и иные правовые акты: не должны противоречить Конституции РФ". Формулировки "на основе и во исполнение" и "не должны противоречить" имеют, как уже было проанализировано ранее, различное значение и закреплять соотношение Конституции со всеми остальными актами. С помощью первой нет необходимости, постольку,  поскольку это "привяжет" все остальные правовые акты Российской Федерации к федеральной Конституции в смысле поиска "основы" для их издания. В то время как Конституция не может регулировать даже в общем виде все без исключения сферы общественных отношений.

Предметная сфера актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в общем виде закреплена в статьях 71-72 Конституции РФ. Предметную сферу регулирования для каждого вида нормативных правовых актов федерального органа государственной власти Конституция РФ не определяет, но закрепляет общие границы компетенции органов, которые издают такие акты. Исключение же составляют  федеральные органы исполнительной власти, для которых в Конституции РФ не закреплены ни полномочия на издание своих актов, ни общие границы компетенции, но это было  закреплено в предыдущей Конституции. Специфическое значение будет иметь формула "не должны противоречить" применительно к первому аспекту соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Принципы иерархического построения системы нормативных правовых актов диктуют необходимость того, чтобы следующий за законом иерархический уровень мог занимать только один определенный вид нормативных правовых актов или нормативные правовые акты нескольких равноправных по отношению друг к другу органов. Для такого вида  нормативных правовых актов соотношение с законом может быть определено таким образом, что они не должны противоречить закону.