Систематизация нормативных актов

3) Существует и такая форма учета законодательства как ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, то есть внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

В деятельности того или иного органа, учреждения могут сочетаться различные формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно-информационной службы в области законодательства.

4) На сегодняшний день все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики[8].

Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов:

1)          в компьютерные системы возможно занести практически безграничный объем правовой информации. Это все законодательство страны (законы, указы Президента, постановления Правительства, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т.п.;

2)          справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки;

3)          компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать в том количестве, какое необходимо абоненту.

В Российской Федерации автоматизированные системы правовой информации созданы в Аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и в ряде других федеральных органов. Также создан и активно разворачивает свою деятельность и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства (например, «КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс» и др.), которые содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др.

Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания.

Четко налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений и т.д. Особую роль играет четкий и полный учет законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов. Кроме того, такой учет необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов, для составления

разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, для осуществления справочно-информационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов. Наконец, без надлежащего учета нормативных актов невозможно эффективное правовое просвещение, деятельность учебных и научных юридических учреждений.

2.2 Инкорпорация как вид систематизации

Инкорпорация - это форма систематизации законодательства посредством объединения нормативных актов определенного уровня (журналы, сборники) без внесения изменений в их содержание (за исключением внесенных законодателем изменений и дополнений) в определенном порядке [9]. В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью поддержки законодательства в действующем (контрольном) состоянии, обеспечения широкого круга субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.

Однако инкорпорация нормативных правовых актов непосредственно связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов, ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник.

Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержании помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации – сохранение содержания нормативного акта неизменным – составляет её основное отличие от консолидации и кодификации.

Вместе с тем форма изложения нормативных актов, как правило, претерпевает определенные изменения, так как инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции, ибо включать в сборник нормативный акт, не отразив его последующих изменений, дополнений нецелесообразно. Такой акт будет неудобен в использовании и нужно будет всякий раз просматривать всю совокупность дополняющих и изменяющих норму актов. Поэтому прежде чем нормативный акт будет помещен в сборник, он проходит процесс обработки:

    из текста удаляются главы, отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и, наоборот, вносятся все официальные изменения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших соответствующие коррективы;

    из акта исключаются те его части, которые не содержат нормативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких частей;

    убираются сведения о лицах, подписавших нормативный акт.

Такая внешняя обработка нормативных актов не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент систематизации. При этом полностью сохраняются и реквизиты нормативных актов, нумерация статей, пунктов, абзацев и т.д.

Результаты инкорпорации могут выражаться в издании сборника законов или иных нормативных актов, собрания законодательства или свода законов.

Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативных правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных актов. Например, сборник законодательных актов о труде может состоять из законов РФ, указов Президента, постановлений Правительства РФ [10].

Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный правотворческим органом, имеет статус источника официального опубликования, и на такой сборник можно ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов.

Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти страны.

В подготовке и издании собраний может принимать участие достаточно широкий круг органов, организаций, учреждений.

Разновидностью собрания законодательства является свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной ветвей власти. Помещенные в своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, то есть по отраслям и институтам законодательства.

От собрания свод отличается тремя признаками:

1) свод – источник официального опубликования нормативных актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческих органов, с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности. При этом свод имеет приоритет перед всеми ранними официальными публикациями нормативных актов, поскольку содержит их действующую редакцию. В случаях расхождения текстов нормативных актов, опубликованных в своде и иных, более ранних изданиях, аутентичной официальному тексту акта признается его редакция, опубликованная в своде;

2) подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие нормативные акты. Множественность актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве преодолеваются принятием новых законов и иных нормативных актов;

3) свод представляет собой собрание всего действующего законодательства без какого-либо исключения.

Существуют различные основания для деления инкорпорации на виды:

В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства выделяют:

1) Официальную инкорпорацию, осуществляемую от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа, который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, то есть оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрание нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности.

Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед предшествующими официальными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Это означает, что в случае расхождения текста акта, опубликованного в Собрании (Своде) и иных, более ранних официальных изданиях, аутентичной признается та его редакция, которая помещена в Собрании (Своде). Примером официальной инкорпорации может служить изданный в 80-х гг. Свод законов РСФСР.

Подготовка официальных Собраний (Сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные акты либо их отдельные части, в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения. Принимается ряд новых законов и иных нормативных актов, устраняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Возможно также устранение множественности нормативных актов по одному вопросу путем принятия укрупненных, консолидированных актов.

2) Официозную (полуофициальную) инкорпорацию, то есть издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (например, Министерства юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое соб-

рание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х гг.

3) Неофициальную инкорпорацию, осуществляемую ведомствами, организациями, государственными либо частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, то есть теми субъектами, которые не имеют специальных полномочий издавать Собрание законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей и т.д.).

Неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства - это неофициальная инкорпорация.

По характеру (принципу) расположения материала в собраниях законодательства инкорпорацию делят на:

1) Хронологическую инкорпорацию, которая предполагает приведение нормативных актов в процессе их официального опубликования в определенный порядок, то есть последовательно по датам их издания. В хронологическом порядке издаются законы и подзаконные акты в специальных официальных изданиях (например, в Собрании законодательства РФ, газетах "Российская газета", "Российские вести", бюллетенях нормативных актов ведомственных или муниципальных органов и др.). В таких изданиях текст каждого нормативного акта обычно помещается с указанием определенного порядкового номера, заголовка, даты принятия, подписей должностных лиц, официально уполномоченных подписывать такой акт.