Систематизация нормативно-правовых актов и их учет

    Техника концептуальной разработки законопроектов применяется для решения задач, возникающих на начальных этапах законодательного процесса: анализа  проблемной ситуации в определенной сфере общественных отношений и  в системе регулирующих их норм: определения целесообразности законодательного вмешательства в сложившуюся  систему общественных отношений: установления целей, предмета, принципов и способов законодательного регулирования; определения состава (перечня) необходимых законодательных актов, их структуры, взаимосвязей и основных положений.

    Элементом законодательной техники является нормативная структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести  действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, формулированию названий (заголовков) правовых предписаний (норм), использованию  отсылок и других норм "юридических  связок", определению способов и  порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов. Поясним сказанное более  подробно.

    С учетом многолетней практики и научных  разработок можно рекомендовать  следующие правила для выработки  структуры закона: выделять в законе в качестве его составных частей заголовок, преамбулу, нормативные  предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы  и статьи; разделы, главы и статьи; части, разделы, главы и статьи. Подобное членение предопределяется объемом  нормативного материала, но при условии  того, что первичной клеткой служит правовая норма. Именно ее оформление должно быть критерием. Статьи лучше разделять на пункты с нумерацией.

    Следует отразить набор юридических правил поведения как формул правомерного и неправомерного поведения. Вопрос о классификации правовых норм разработан в юридической литературе. Однако до сих пор допускаются ошибки.

    Законодательная техника включает и такой элемент, как язык закона. Речь идет о более  широком явлении языка права  как особого логико - лексического строя речи. Данная проблема получила разработку в юридической литературе. Это - понимание юридического языка  как специфического, слова в котором  образуют предложения, составляющие емкие  юридические формулы. Краткость, концентрированность, однозначность, простота понимания - важнейшие  требования к такого рода языку. С другой стороны, следует строго соблюдать "языковые запреты" - избегать метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний. Предписания лучше выражать посредством долженствующе- предписывающего и констатирующе-предписывающего способов.

    В законах субъектов Российской Федерации  сейчас наблюдается чрезмерное разнообразие не только с точки зрения их содержания, но и составления самих текстов. Обилие норм - дефиниций, дублирующие и путаные термины, произвольная структуризация текста, сомнительные обозначения частей закона, неудачное формулирование правовых норм, игнорирование системных связей, ошибочные ссылки, отсылки - таковы наиболее типичные технико-юридические недостатки. 
 
 
 
 

5. Систематизация нормативно-правовых  актов и их учет 

    Нормативно-правовые акты создаются различными правотворческими органами государства. Они имеют  неодинаковую юридическую силу, несовпадающее  временное действие, распространяются на различных субъектов и разное территориальное пространство. С течением времени между ними появляются противоречия. Количественное увеличение их создаёт трудности в использовании. Выход из этой затруднительной ситуации, нарушающей оптимальные основы правового регулирования общественных отношений, состоит в систематизации законодательства¹.

      Систематизация нормативно-правовых  актов (законодательства) -это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование правовых норм. Она тесно соприкасается с правотворчеством, но не совпадает с ним. При её осуществлении не вносятся изменения, дополнения в регламентацию общественных отношений, не происходит создание новых норм. В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются или изменяются устаревшие нормы и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития.

      В систематизации нормативно-правовых  актов нуждаются законодатели, правоприменители и все граждане.

      В настоящее время используются  три основные формы систематизации  нормативно-правовых актов: кодификация,  инкорпорация, консолидация. Ещё одним  видом систематизации выделяют  учёт.

    Учёт  осуществляется практически всеми  государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных  потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения  правовой информацией иных субъектов.

      Основной задачей учёта является  сбор и поддержание нормативных  актов в состоянии, позволяющем  оперативно находить нужную правовую  информацию.

      Сбор подлежащих учёту актов  осуществляется различными способами.  Значительную их часть можно  получить из официально публикуемых  сборников нормативных актов.  Совокупность нормативных актов,  взятых на учёт, составляет информационный  фонд, в котором нормативные акты  хранятся в определённом порядке.

      В государственных органах учётом  и поиском нормативной информации  обычно занимается специальная  служба, именуемая кодификационным  бюро, в составе одного или  нескольких человек².

      Инкорпорация представляет собой  объединение в сборнике или  собрании действующих нормативно-правовых  актов в определённом порядке  без изменения содержания. В отличие  от учёта, осуществляемого государственными  органами и юридическими лицами  для собственных потребностей, инкорпорация  проводится с целью обеспечения  самого широкого круга субъектов  текстами законов и иных нормативно-правовых  актов.

      Инкорпорация основывается только на внешней систематизации или простой классификации нормативных актов по определённым тематическим признакам: предметному и (или) хронологическому; Она может охватывать всё законодательство по данному предмету регулирования. Это называется генеральной инкорпорацией. Если она относится лишь к части законода¬тельства, то является частной инкорпорацией.

      Инкорпорацию производит систематизирующий  орган (например, минис¬терство юстиции), не имеющий полномочий отменять, изменять или устанавли¬вать правовые нормы. Прежде чем поместить нормативный акт в сборник, осуществляется лишь внешняя его обработка, не затрагивающая его норматив¬ного содержания. Именно этот признак - сохранение неизменным норматив¬ного содержания акта - составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более совершенных видов систематизации.

      Результатом инкорпорации является  издание сборников законов, собраний  законодательства или сводов  законов. Сборниками называются  икорпорированные издания законов или иных нормативных актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных актов. Собраниями называют инкорпорированные издания актов высших органов законодательной и исполнительной власти страны.

      Инкорпорация бывает официальная,  официозная, неофициальная в зависимости  от того, кто её осуществлял.

      Официальная инкорпорация - это упорядочение  правотворческим органом норм  путём издания сборников действующих  нормативно-правовых актов. Издаваемые  этими органами сборники законодательства  имеют официальный характер.

      Официозными признаются собрания, которые готовятся по поручению  правотворческого органа, но издаются  без его официально выраженного  одобрения. Отсутствие такого  одобрения означает, что ответственность  за полноту собрания и соответствие  текстов акта несёт составитель  собрания, а не правотворческий  орган.

      Неофициальная инкорпорация - это  внешняя обработка законода¬тельства, которая проводится организациями или отдельными гражданами без специальных на то полномочий правотворческих органов. Она не является формой опубликования нормативных актов. Практическое её значение -справочно-информационное³.

      Кодификация - это деятельность  правотворческих органов государства  по созданию нового сводного, систематизированного нормативно-правового  акта, которая осуществляется путём  глубокой и всесторонней переработки  действующего законодательства  и внесения в него новых  существенных изменений. Она может  осуществляться только правотворческими  органами государства и является разновидностью правотворчества.

      Результатом кодификации является  издание нового законодательного  акта, который заменяет ранее  действовавшие по данному вопросу  нормативные акты и называется  кодификационным актом.

      Кодификация законодательства характеризуется  следующими признаками:

      • кодификационной деятельностью  занимаются только компетентные  правотворческие органы на основании  конституционных или других законных  полномочий;

• в  результате кодификации создаётся  новый нормативно-правовой акт, включающий нормы, существенно отличающиеся от ранее действо¬вавших;

• кодификационный  акт является сводным актом, так  как в нём сводятся воедино  нормы, находившиеся ранее в различных  актах, но регулировавшие одну и ту же область в общественных отношениях;

• кодификационный  акт является основным среди актов, которые действуют в определённой сфере общественной жизни;

• нормативно-правовые акты, создаваемые в результате кодификации, рассчитаны на длительное регулирование  общественных отношений.

      Кодификационные акты по своему  содержанию и наименованию подразделяются  на следующие виды: основы законодательства, кодекс, устав, положение, правила⁴.

      По своей природе основы законодательства - это обычно нормы-принципы, нормы-дефиниции. Традиционно устоявшаяся форма кодификационного акта - кодекс.

      Законодательство должно быть  доступно широким слоям населения.  Из первоисточника они должны  узнавать о своих правах и  свободах, а также о тех требованиях,  которые предъявляют к ним  государство и общество. Только  надлежащее систематизированное  законодательство позволит достичь  должного уровня правовой культуры  населения и профессионально-юридической культуры правоприменителей.

      Консолидация представляет собой  промежуточное звено, нечто среднее  между кодификацией и инкорпорацией.  Консолидация - это такая форма  систематизации, при которой происходит  объединение нескольких нормативно-правовых  актов, действующих в одной  и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения содержания. Иными словами, консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности. Это своеобразный правотворческий приём. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений.

      Консолидация достаточно широко  используется в прпношорческой деятельности с целью упорядочения нормативных актин по вопросам налогообложения, административной ответственности, словом, воэде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрозненных нормативных предписаний без изменения их содержания. Консолидация получили большое распространение во многих зарубежных странах.

    Консолидационный  акт является сводным нормативно-правовым актом - и это формально сближает его с кодификацией; а тот факт, что он по существу не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений, роднит его с инкорпорацией.

      Недостаток консолидации - её неспособность  менять содержания правового  регулирования - в правотворчестве  успешно преодолевается с помощью  кодификации⁵.