Систематизация нормативно-правовых актов и их учет

    Законопроект  считается внесенным в Государственную  Думу, согласно ее Регламенту, со дня  регистрации в Управлении документационного  обеспечения Аппарата Государственной  Думы. В парламентах некоторых  зарубежных стран регистрация вносимого  законопроекта сопровождается присвоением  ему цифрового номера. Это позволяет  обеспечивать контроль за прохождением каждого из внесенных законопроектов в законодательном органе. Особенно такая практика оправдывает себя при большом количестве законодательных инициатив.

    Все официально внесенные законопроекты  подлежат, как правило, предварительному рассмотрению комитетами палаты. Выбор  и назначение соответствующего комитета ответственным по законопроекту  производится Советом Государственной  Думы. В ходе предварительного рассмотрения законопроекта анализируется его  содержание, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается им урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству. Завершается работа над законопроектом в ответственном комитете составлением заключения с мотивированным обоснованием необходимости его принятия либо отклонения.

    Обсуждение  законопроекта на заседании законодательного органа составляет следующую стадию законодательного процесса. Она предполагает изучение и детальный анализ законопроекта  непосредственно законодательным  органом, выявление его позиции  относительно принимаемого закона. К основным задачам, которые стоят перед законодательным органом на данной стадии, можно отнести: общую оценку проекта, его юридических качеств; оценку правильности и необходимости отдельных частей проекта, начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями; совершенствование проекта с учетом внесенных по нему в ходе обсуждения поправок - исправлений, дополнение текста, ликвидация всевозможных пробелов и упущений. На стадии обсуждения законопроекта законодательным органом с наибольшей полнотой получают отражение такие характерные для процесса принципы, как демократизм, профессионализм, широкое привлечение общественности к законодательной работе, коллегиальность рассмотрения вопросов, творческий, деловой характер обсуждения и др.

    По  действующему федеральному законодательству рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях, если законодательным  органом применительно к конкретному  проекту не будет принято иное решение.

    Во  время первого чтения законопроекта  внимание концентрируется на обсуждении его основных положений, дается общая  оценка концепции законопроекта, рассматривается  вопрос о его актуальности, практической значимости. При этом учитываются  предложения и замечания в  виде поправок, высказываемые по законопроекту. Рассмотрению подлежат только те поправки, которые касаются общих положений законопроекта. Внесение поправок в отдельные статьи проекта на первом чтении не допускается. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним конкретных решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. более предметно и конструктивно влиять на процедуру его рассмотрения. Следуя общему правилу, поправки об изменении основных положений законопроекта ставятся на обсуждение и голосование в порядке их поступления, а затем на рассмотрение выносится вопрос об одобрении основных положений с внесенными в них поправками. В случае принципиального согласия депутатов с основными положениями законопроект принимается в первом чтении и передается в соответствующий парламентский комитет, ответственный за его дальнейшее прохождение в законодательном органе.

    Одной из основных функций комитета на этом этапе работы является изучение и  обобщение поступающих от депутатов  и иных субъектов права законодательной  инициативы поправок к законопроекту, принятому в первом чтении, их предварительное  обсуждение и подготовка к рассмотрению палатой. Поправки вносятся в ответственный  комитет в виде изменения редакции статей, дополнения законопроекта конкретными  статьями либо в виде предложений  об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. По результатам рассмотрения поправок комитетом составляются: таблица  поправок, рекомендуемых к принятию; таблица поправок, рекомендуемых  к отклонению, и таблица поправок, по которым комитетом не принято  решения.

    Суть  второго чтения заключается в  обсуждении законопроекта вместе с  вносимыми в его текст изменениями  и дополнениями на заседании законодательного органа. Оно начинается с сообщения  представителя ответственного комитета о поступивших в комитет поправках  и итогах их рассмотрения. Если против рекомендаций комитета относительно принятия или отклонения каких-либо поправок у депутатов, депутатских групп, фракций имеются возражения, каждая из таких поправок отдельно ставится на обсуждение и голосование. Принятие отдельно каждой поправки предусмотрено и тогда, когда по ней комитетом не принято никакого решения. Введение правила о голосовании в необходимых случаях конкретно каждой поправки позволяет оценить поправку всем составом палаты и выработать по ней общую позицию. После принятия решения по поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных лингвистических дефектов, внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. По завершении этой работы законопроект выносится на третье чтение.

    При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению по существу. Предложения, высказанные  в ходе третьего чтения, могут быть направлены лишь на устранение противоречий, возникших при рассмотрении проекта  во втором чтении, на исправление ошибок, опечаток либо касаться только тех  статей, которые противоречат действующему законодательству. Прения по данным предложениям не проводятся.

    Обсуждение  законопроекта в законодательном  органе заканчивается, как правило, вынесением по нему официального решения, посредством которого проект превращается в правовой акт. Данный этап в законотворческой деятельности именуется стадией  принятия закона. Такое название не в полной мере отражает содержание рассматриваемой стадии. Помимо действий, непосредственно направленных на принятие закона, последняя включает в себя также действия в собственном точном смысле слова таковыми не являющимися.

    Исходя  из современных представлений о  законодательном процессе в Российской Федерации, принимаемый законодательным  органом проект федерального закона проходит процедуру принятия в нижней палате и последующее одобрение в верхней палате. Совет Федерации в этой связи получает возможность либо одобрить закон, либо отклонить его. Отклонение Советом Федерации федерального закона порождает, в свою очередь, дополнительные действия: а) повторное рассмотрение закона Государственной Думой и принятие его либо с учетом предложении Совета Федерации, либо в прежней редакции; б) повторное рассмотрение закона каждой из палат с учетом выработанных согласительной комиссией предложений по положениям закона, относительно которых между палатами возникли разногласия.

    Законы  принимаются путем тайного либо открытого голосования. Иногда форма  голосования устанавливается в  нормативном порядке и тогда  она никем не может быть изменена. Но чаще право выбора соответствующей  формы остается за самим законодательным  органом, который определяет ее своим  решением.

    Обязательным  условием принятия закона является наличие  кворума, т.е. необходимого минимума присутствующих на заседании, при котором законодательный  орган полномочен принимать официальные решения. Отсутствие голосов, необходимых для принятия решения, служит, как правило, причиной переноса голосования на следующее заседание.

    Обычно  закон считается принятым при  подаче за него большинства голосов. Действующим федеральным законодательством  устанавливается два вида такого большинства - простое и квалифицированное. Простым большинством, когда за решение  подается больше половины голосов от общей численности каждой из палат  Федерального Собрания, принимаются  акты текущего законодательства. Квалифицированное  большинство требуется для принятия федеральных конституционных законов. Закон такого рода считается принятым, если за него проголосовало не менее  трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов  Государственной Думы.

    По  сложившейся мировой парламентской  практике необходимое большинство  голосов для принятия законодательного решения определяется от числа депутатов, избранных в парламент. Несколько  иное определение такого большинства  при голосовании в Государственной  Думе. Конституционный Суд Российской Федерации, наделенный правом толкования Конституции, в Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П разъяснил, что под общим числом депутатов, от которого устанавливается необходимое большинство при голосовании, в данном случае следует понимать количественный состав Государственной Думы, определенный ст. 95 Конституции и составляющий 450 депутатов.

    Принятый  палатами федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации для  подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент констатирует, что  он принят надлежащим образом и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президенту предоставлена возможность выразить свое несогласие с законом или  его отдельными положениями и  с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В  этом случае производится: а) рассмотрение Государственной Думой отклоненного Президентом закона и его принятие в редакции с учетом предложений  Президента либо в прежней редакции; б) рассмотрение Советом Федерации  закона, принятого Государственной  Думой в редакции с учетом предложений  Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.

    Важный  нормативный блок законодательной  процедуры составляет повторное  рассмотрение парламентом возвращенных законов. В большинстве случаев  ему предшествует оглашение заключения Президента на заседании законодательного органа с его последующим обсуждением  в соответствующих комитетах. Наметилась тенденция по доработке возвращенного  закона специальной согласительной комиссией, образуемой на паритетной основе Президентом и законодательным  органом.

    Ход рассмотрения возражений Президента на заседании законодательного органа во многом зависит от того, высказано  ли им несогласие с законом вообще либо его отдельными положениями. В первом случае обсуждение и голосование проводится в отношении всего закона в целом. Если же замечания Президента касаются отдельных положений или статей закона, то по каждому возражению обсуждение и голосование проводится отдельно. Обсуждение обычно начинается с выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании. Затем заслушиваются заключения ответственного комитета, а также согласительной комиссии, если таковая была создана.

    По  общему правилу вето Президента преодолевается, когда закон в той же редакции принимается повторно большинством не менее двух третей от общего числа  членов Совета Федерации и депутатов  Государственной Думы. В случае изменения  текста закона, вследствие принятия поправок Президента, он считается принятым в новой редакции, в связи с чем оформляется соответствующее решение. Парламент может согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия федерального закона.

    Действия  по подписанию закона Президентом образуют целый ряд тесно связанных между собой процессуальных правил и отношений, обладающих специфическими особенностями и носящих обособленный характер. Это не дает, однако, основания выделять их в самостоятельную стадию законодательного процесса, получившую в конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагает утверждение (санкционирование) закона главой государства. Действительно, в этом случае закон не приобретает силы до тех пор, пока глава государства не даст ему свое одобрение. По действующей Конституции Российской Федерации Президент не обладает тем комплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательно принимать закон. Закон, принятый парламентом после повторного рассмотрения, подписывается Президентом и тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть не может. Завершая процесс законотворчества, процедура подписания закона Президентом включается составной частью в содержание стадии по принятию закона.

    Законодательный процесс достаточно сложен и многоэтапен. Однако это представляет собой одно из его достижений, поскольку позволяет обеспечить высокое качество принимаемых законов, учет разных мнений и позиций, тщательную шлифовку наиболее важных для судьбы страны нормативных положений. 

    4. Законодательная  техника 

    Законодательная Техника - совокупность правил, методов. средств и приемов (инструментов), используемых субъектами законодательного процесса, для организации и осуществления законодательной деятельности. Инструментарий законодателя классифицируется по предмету(перечню решаемых задач и вопросов), назначению и содержанию. Классификация по этим признакам позволяет выделить три основных вида Законодательная Техника: техника организации законодательной деятельности, техника концептуальной разработки проектов законодательных решений, техника написания и оформления текстов законопроектов (юридическая техника). Предметом законодательной техники является: а) структура и технология законодательного процесса. в том числе состав, содержание и последовательность его стадий, этапов. и задач, условия их выполнения, а также требования к содержанию и качеству их результатов; б) организационная структура - состав и компетенция субъектов законодательного процесса; в) задачи, функции и организация системы управления законодательным процессом; г) функции и организация системы обеспечения законодательного процесса. включая правовое, информационно-аналитическое. Документационное, организационно-техническое и другие виды обеспечения: д) задачи и организация официальной инкорпорации законодательства - издания от имени компетентных государственных органов сборников действующих законодательных актов, систематизированных в хронологическом, тематическом или ином порядке. Назначение законодательной техники - достичь оптимального сочетания стабильности законодательного процесса и своевременного внесения объективно необходимых изменений.