Систематизация нормативно-правовых актов и их учет

2. Виды правотворчества 

    В современной отечественной теории права выделяют несколько видов  правотворчества, основным из которых  признается правотворческая деятельность государства, его органов. Именно посредством  этой деятельности вырабатывается единая государственная воля, которая находит  свое выражение в общеобязательных юридических установлениях.

    Право государственного органа на принятие того или иного нормативного акта определяется его компетенцией и  зависит от места, которое он занимает в иерархической структуре механизма  государства. Законотворческими полномочиями в Российской Федерации наделены Федеральное Собрание и законодательные (представительные) органы субъектов  Федерации. Важность законодательных  решений, большая степень их воздействия  на все значимые сферы государственной  и общественной жизни обусловливает  наличие особой процедуры, в рамках которой осуществляется работа по принятию законов. Отличительными особенностями  этой процедуры являются: детальная  регламентация, обязательность, формальная определенность, т.е. фиксированность  в официальных документах. Отнесенное к деятельности органов, избранных  и уполномоченных непосредственно  народом, законотворчество в целом  характеризуется принципами и формами, обеспечивающими наиболее полное воплощение его воли и интересов.

    Помимо  парламентов правом принятия нормативных  актов в Российской Федерации  обладают Президент РФ, федеральные  органы исполнительной власти, высшие должностные лица и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Акты нормативного характера могут также издаваться администрацией государственных предприятий, учреждений, организаций (акты локального правотворчества, регулирующие отношения  внутри соответствующих подразделений). Все перечисленные органы относятся  к субъектам так называемого  подзаконного правотворчества. Результатом  их правотворческой деятельности могут  быть исключительно подзаконные  нормативные акты, т.е. акты, изданные не иначе как на основе закона, исходящего от парламента. Конкретизируя закон, такие акты обязательно должны ему  соответствовать и не выходить за его пределы. Они признаны осуществлять правовую регламентацию лишь по тем  вопросам, нормативное урегулирование которых необходимо для обеспечения  исполнения заложенных в законе положений.

    Порядок рассмотрения, принятия (утверждения) подзаконных актов основан на единых принципах. Имеющиеся различия связаны с характером и значением  отдельных видов актов, особенностями  деятельности тех или иных органов. Так, постановления и другие нормативные  акты Правительства, государственных  комитетов обсуждаются и принимаются  коллегиально на заседаниях этих органов. Указы Президента государства, акты министерств, других органов единоличного руководства утверждаются в персональном порядке соответственно Президентом, министром и т.п. Наиболее важные акты министерств могут быть перед  их утверждением обсуждены на коллегии министерства.

    Близким по природе и способам осуществления  подзаконному правотворчеству является правотворчество органов местного самоуправления. К числу органов  местного самоуправления, наделенных правом принимать нормативные правовые акты, относятся районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации. Не включенные Конституцией Российской Федерации в систему органов государства органы местного самоуправления образуют особую категорию органов, занимающихся правотворческой деятельностью. В их задачу входит решение вопросов местного значения, урегулирование которых они производят, исходя из интересов населения и с учетом закрепленных за ними материальных и финансовых ресурсов.

    Наряду  с правотворческой деятельностью  государственных органов в Российской Федерации конституционно закреплен  такой вид правотворчества, как  принятие нормативных актов путем  референдума (всенародного голосования). В данном случае акт законодательной  власти осуществляется непосредственно  народом, который самостоятельно принимает  правотворческое решение. Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. На всенародное голосование  может быть вынесен проект закона, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

    Для проведения референдума устанавливается  специальная процедура. Она предусматривает  порядок возбуждения вопроса  о проведении референдума, этапы  его проведения, порядок подведения итогов всенародного голосования и  их обнародования. Согласно Федеральному закону "О референдуме Российской Федерации", инициатива проведения референдума может исходить от населения  России. Для ее реализации требуется  не менее двух миллионов подписей граждан, имеющих право на участие  в референдуме. С инициативой  проведения референдума может также  выступить Конституционное Собрание, если им принимается решение о  вынесении на референдум проекта  новой Конституции Российской Федерации. Референдум назначается Президентом  Российской Федерации посредством издания специального указа, в котором определяется дата его проведения.

    Большое значение в процедурном аспекте  имеет законодательное закрепление  самого порядка принятия населением правотворческого решения. Голосование  по принимаемому решению в соответствии с Законом осуществляется путем  подачи бюллетеней установленной формы. Если бюллетень не соответствует  официальной форме, допущены ошибки при его заполнении или же в  нем нечетко выражено решение  голосующего, бюллетень аннулируется, о чем составляется отдельный акт. Решение принимается тайным голосованием. Каждый участник референдума голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Решение считается принятым, если в голосовании участвовало более половины лиц, обладающих правом голоса, и за решение подано более половины голосов участников референдума. Принятые референдумом решения в каком-либо дополнительном утверждении не нуждаются и вступают в силу со дня их официального опубликования. Они обладают высшей юридической силой и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. Последующие изменения, вносимые в решение, либо его отмена проводятся только референдумом.

    Самостоятельным видом правотворчества, получившим в последние годы распространение  в Российской Федерации, является заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения нормативные предписания. К таким соглашениям относятся, в частности, договоры о разграничении  предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов Федерации. Правовые договоры, заключаемые между указанными субъектами, могут быть направлены на регулирование и иных вопросов (экономических, политических).

    Заключение  соглашений нормативного характера  все шире используется в настоящее  время во взаимоотношениях между  общественными объединениями и государственными структурами. Так, Законом Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях" работникам предприятий, учреждений, организаций предоставлено право заключать коллективные договоры с работодателями, которое они осуществляют через профсоюзы или иные уполномоченные ими представительные органы. Коллективным договором предусматривается регулирование вопросов, касающихся трудовых, социально-экономических, профессиональных отношений, складывающихся в сфере труда непосредственно - предприятия, учреждения, организации.

    Регулирование социально-трудовых отношений между  работниками и работодателями на уровне Федерации в целом, субъекта Федерации, территории, отрасли (профессии) производится в форме соглашений, заключаемых соответственно:

- на федеральном уровне - общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации;

- на уровне субъектов Федерации и административно-территориальных образований в составе Российской Федерации - региональными объединениями профсоюзов, объединениями работодателей и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

- на отраслевом или профессиональном уровне - соответствующими общероссийскими профсоюзами, их объединениями, общероссийскими объединениями работодателей и Министерством труда Российской Федерации.

    Нормативные договоры и соглашения подписываются  и утверждаются в установленном  порядке. Без соблюдения этих процедурных  правил они не могут быть признаны действующими. 
 

    3. Стадии правотворчества 

    В теории права категория "процесс" используется, как правило, применительно  к деятельности законодательного органа. Процессуальные свойства законодательной  деятельности проявляются главным  образом в том, что в основе своей она нормативно урегулирована, а ее участники наделены строго определенным комплексом прав и обязанностей.

    Основным  документом, определяющим и организующим законотворческую работу парламента, является его регламент. Им устанавливаются  подробные, четкие, юридически обязательные для всех участников процесса процедурные  правила, призванные обеспечивать единый порядок процесса, его демократизм, гласность. Регламент играет роль своеобразного "основного закона" внутренней жизни законодательного органа, оказывая существенное влияние на процедуру  выработки законодательных решений.

    Ряд важных норм, направленных на урегулирование законотворческой деятельности в Российской Федерации, содержит Конституция страны, а также отдельные федеральные  законы, в их числе: Закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", Закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", Конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

    Некоторые аспекты правовой регламентации  деятельности законодательного органа получили отражение в актах Президента Российской Федерации и Правительства  Российской Федерации, принятых в пределах их компетенции. Например, Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года N 549, решен круг вопросов о порядке реализации Президентом права законодательной инициативы, деятельности его представителей в палатах Федерального Собрания на всех стадиях законодательного процесса. Временным положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. N 733, Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 1996 г. N 1536 "О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации" и Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N 604, регулируется участие Правительства в законодательской деятельности. Регламентом, в частности, определен порядок подготовки Правительством заключений в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, а также поправок и официальных отзывов на законопроекты или принятые законы. Подробно регламентирована процедура назначения Правительством своих представителей для участия в рассмотрении Федеральным Собранием законопроектов, внесенных Правительством, и для защиты позиций Правительства по заключениям, официальным отзывам и поправкам, направляемым в Федеральное Собрание.

    В соответствии с установленным порядком любой принимаемый законодательный  акт проходит в законодательном  органе ряд последовательно сменяющих  друг друга этапов, которые принято  называть стадиями законодательного процесса. Каждая из этих стадий относительно самостоятельна и имеет свою специфическую целенаправленность.

    Начальной стадией процесса признается законодательная  инициатива. Законодательную инициативу как стадию процесса отличает то, что  ею приводится в действие механизм законотворчества. В результате внесения проекта закона в законодательный  орган возникает, условно говоря, "первое правоотношение" по осуществлению  собственно законодательной деятельности, которое состоит из права инициатора требовать рассмотрения представленного им законопроекта и обязанности законодательного органа принять его к рассмотрению. Законодательный орган не вправе игнорировать законодательную инициативу и должен рассмотреть ее с соблюдением всех необходимых правил; другое дело, что в конечном итоге внесенный законопроект может быть отклонен либо существенно переработан.

    Правом  на юридически значимое внесение законопроекта  в законодательный орган обладают лишь особо уполномоченные на то Конституцией органы и лица - субъекты права законодательной  инициативы. Конституция Российской Федерации к таковым относит: Президента РФ, Совет Федерации и  его членов, депутатов Государственной  Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов  РФ, а также Конституционный Суд  РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

    Законодательная инициатива может быть реализована  ее субъектами совместно. Возможно совместное осуществление законодательной  инициативы двумя и более субъектами Российской Федерации, Советом Федерации  и депутатами Государственной Думы, Президентом и Правительством и  т.д. Реализуемая сразу несколькими  субъектами, совместная законодательная  инициатива направлена на урегулирование какой-то общей проблемы и тем  самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В  ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более  объемно отражать в принимаемом  законе назревшие потребности общественного  развития.

    Законопроекты согласно Конституции вносятся в  Государственную Думу. Первоначальное рассмотрение законопроектов Государственной  Думой основано на мировой парламентской  практике, в соответствии с которой  в двухпалатном парламенте главная  нагрузка по созданию законов возлагается  на палату, формируемую путем прямых выборов и непосредственно представляющую все население страны. Проект закона представляется вместе с обоснованием необходимости его разработки, развернутой  характеристикой целей, задач и  основных положений будущего закона, его места в системе законодательства, а также ожидаемых последствий  его применения. При представлении  проекта, реализация которого потребует  дополнительных материальный и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.