Роль налогового планирования в системе государственного управления

      Внутреннюю  структуру налогового механизма  можно выразить схемой (см. Приложение 1).⁸ Теоретическое определение специфики этих подсистем подчиняется фундаментальным положениям экономической теории, ибо все они являются слагаемыми воспроизводственных отношений, развивающихся на фундаменте реального экономического базиса.

      Однако, во-вторых, практика привносит свои коррективы в концептуально определяемые сферы налогового планирования, регулирования  и контроля. Поэтому налоговый  механизм должен рассматриваться и  в качестве свода конкретных налоговых  действий, т. е. в узком смысле этого  слова. Это реальное налоговое производство. С таких позиций налоговый  механизм выступает как экономический  рычаг субъективного (императивного) регламентирования системы налоговых отношений. Подчиненность таких действий закону исключает субъективизм в регулировании налоговых отношений.

      Все названные подсистемы (элементы) налогового механизма разграничены условно, поскольку  на практике они нередко пересекаются, а налоговое регулирование и  контроль выступают вовсе органичным целым, ибо они есть проявления регулирующей налоговой функции. В процессе текущего налогового регулирования применяются как поощрительные методы в виде системы налоговых льгот, так и санкционные методы в виде начисления штрафов, обращения сумм недоимки на имущество налогоплательщика или его дебиторов, процедур банкротства и т. д.

      Все эти действия раскрывают регулирующее назначение налогообложения в целом. Элементы налогового механизма являются в то же время относительно самостоятельными комплексами налоговых действий, и каждый из них подчиняется своим  правилам организации, оценки и обобщения. В рамках каждого из элементов  налогового механизма применяются  только ему свойственные приемы или  техника налоговых действий. Различия методов налогового планирования, регулирования и контроля позволяют исследовать эти области как относительно самостоятельные, установить, присущие им закономерности. На этой основе вырабатываются направления совершенствования налогового механизма как системы.

      Более того, все три элемента налогового механизма — области, суть которых  предопределена не только налоговой  наукой и практикой. Так, налоговое  планирование осуществляется исходя из рекомендаций общей теории и практики планирования, маркетинга и других наук. Тем же правилам подчиняются  налоговое регулирование и контроль. Большое значение для них имеют  рекомендации, выработанные общей теорией  управления и права.

      Налоговый механизм, рассматриваемый через  призму реальной практики, различен в  конкретном пространстве и во времени. Так, неоднозначны налоговые действия на разных уровнях власти и управления, а также существенны различия и во временном отношений. Налоговый  механизм как свод практических налоговых  действий есть совокупность условий  и правил реализации на практике положений  налоговых законов.

      Поэтому так важно при каждом практическом действий придерживаться буквы закона с тем, чтобы не нарушать основного  принципиального требования налоговой  теории — субъективное и объективное  начала процесса налогообложения представляют собой единое целое. Иными словами, любое налоговое действие, не базирующееся на объективной основе, выступает  как субъективистское вмешательство  в воспроизводственные процессы, что неминуемо ведет к их деформации.

      Налоговый механизм, так же как и хозяйственный, соединяет два противоположные  начала:

      - планирование, т.е. волевое регулирование  экономики центральной властью  учетом объективно действующих  экономических законов путем  сбалансирования развития всех отраслей и регионов народного хозяйства, координации экономических процессов в соответствии с целевой направленностью развития общественного производства;

      - стихийно-рыночная конкуренция,  где свободно на основе прямых  и обратных связей взаимодействуют  производители и потребители.  Вследствие обособленности производителей  и противоречивости их интересов  неизбежно возникают разрушительные  явления. Таким образом, рыночные  отношения приводят, с одной стороны,  к развитию производства отдельных  субъектов в условиях жесткой  конкуренции, а с другой, - к  разрыву хозяйственных связей  между обособившимися предприятиями  в результате несовпадения производственной  массы товара и его сбытом.

      Отсюда  вытекает необходимость государственного регулирования рыночных отношений  для предотвращения сбоев в производстве и кризисных тенденций рынка. Таким регулятором в настоящее  время стал налоговый механизм, который  признан во всех странах.

      Эффективность использования налогового механизма  зависит от того, насколько государство  учитывает внутреннюю сущность налогов  и их противоречивость. В налоговой  политике проявляется относительная  самостоятельность государства. Изменяя  налоговую политику, манипулируя  налоговым механизмом, государство  получает возможность стимулировать  экономическое развитие или сдерживать его.

      В плане изучения взаимодействия государства  и налоговой политики необходимо обозначить одну из характеристик государственной  налоговой политики, которая была особенно сильна в советский период и в видоизмененном виде сохраняется  и в настоящий момент - это  этатизм.

      Характерными  признаками этатизма являются: во-первых, приоритет интересов государства; во-вторых, приоритет обязанностей субъектов перед их правами; в-третьих, налоговый произвол государства. Налоговый произвол государства с неизбежностью следует из монополии государства на правовое регулирование отношений в области финансов⁹.

      В то же время, государство не может  абсолютно произвольно и неограниченно  вторгаться в налоговую сферу, поскольку  налогообложение обусловлено объективно существующими экономическими возможностями, общественными взглядами, политической обстановкой и другими факторами.

      Именно  поэтому налоги можно рассматривать  не только как способ содержания государства, но и как способ его контроля, как неотъемлемый элемент демократии. В идеале налоги должны стать средством  для ограничения произвола государства  от неоправданного изъятия имущества  собственников.

      Однако  в ряде случаев государство допускает  так называемый налоговый произвол, который означает нарушение государством им же установленных принципов и  правил налогообложения. Нарушение  государством «правил игры» оправдывается  тем, что государство обладает фискальным суверенитетом и может проявляться  в осуществлении государством налоговой  политики, прямо противоречащей соответствующим  нормативным актам.

      Защитой прав налогоплательщиков в этой ситуации могут служить абсолютное соблюдение режима законности, основным содержанием  которого является верховенство закона и полная независимость отправления  правосудия. Другой гарантией против налогового произвола следует считать  упрочение статуса налогоплательщика.

      Внутреннее  содержание налогового механизма составляют органи-зационно-экономические и  правовые отношения, складывающиеся при  формировании доходов бюджета, перераспределении налоговых сумм между территориями. Основу этих отношений формирует налоговое право наряду с другими отраслями права.

      Определив цели и задачи налоговой политики, государство выбирает методы и инструменты  ее осуществления. Использование того или иного метода зависит от конкретной обстановки, а также традиции. Как  правило, государство применяет  комплексный подход.

      Обычно  цели и задачи налоговой политики определяются в зависимости от конкретной экономической конъюнктуры. Основы налоговой политики закладываются  на каждый финансовый год через принятие государственного бюджета. Проведение же самой налоговой политики оформляется  путем принятия соответствующих  нормативных актов: Федеральных  законов, Указов Президента России, Постановлений  Правительства России и иных подзаконных  актов. ¹⁰

2.3. Показатели налоговой политики на макроуровне.

          История развития налогообложения свидетельствует, что налоги могут быть не только источником наполнения бюджетов, но и инструментом регулирования тех или иных социально-экономических процессов. Например, правительства стран могут использовать налоговую систему для перераспределения доходов между членами общества, стимулировать некоторые виды деятельности. Сознательное использование налогов для достижения определенных целей происходит в рамках налоговой политики.

             Налоговая политика представляет собой систему правительственных мер по достижению стоящих перед обществом определенных задач с помощью налоговой системы страны. Налоговую политику рассматривают в широком и узком аспектах. В широком она охватывает вопросы формирования государственных доходов за счет постоянных и временных источников (налогов и займов соответственно). Поскольку государство не может устанавливать слишком высокий уровень налогообложения из-за противодействия общества, оно вынуждено использовать государственные займы для покрытия своих расходов. Однозначно оценивать политику широкого использования займов нельзя. Все зависит от конкретной ситуации, но в любом случае займы необходимо возвращать, а это возможно только за счет дополнительных поступлений налогов. Следовательно, государственные займы - это не что иное, как отложенные на будущее налоги.

           В узком аспекте налоговая политика охватывает деятельность государства только в сфере налогообложения - установление видов налогов, плательщиков, объектов, ставок, льгот, сроков и механизма зачислений в бюджет.

Налоговая политика проводится исходя из определенных принципов, отражающих ее задачи, основными из которых являются:

• социальная справедливость;
• равнонапряженность;
• экономическая эффективность;
• стабильность;
• гибкость.

         Налоговая политика не имеет самостоятельного характера, поскольку налоги, как инструмент влияния на экономику, используются в комплексе с другими методами регулирования(схема).

         Влияние налогов на макроэкономические процессы можно рассматривать только через призму фискальной политики государства, предусматривающей увеличение или уменьшение доходов бюджета (налогов) либо расходов для достижения определенной цели. Могут использоваться комбинации указанных мер: снижение налогов при уменьшении расходов и наоборот.

        Фискальная политика, как средство макроэкономического регулирования, широко используется во всех экономически развитых странах, однако наибольшее значение ей придают в США, где бюджетно-налоговые проблемы стоят в центре политической борьбы республиканцев и демократов.

        Налоговая политика направлена на разрешение стоящих перед обществом задач, среди которых выделяют долгосрочные и кратко-срочные. Перед правительствами развитых стран стоят следующие долгосрочные цели: экономический рост, максимальный уровень занятости и благосостояние населения. Краткосрочными целями относительно налоговой политики могут быть наполнение государственного бюджета, его сбалансированность на том или ином уровне по отношению к ВВП, стимулирование инвестиционной деятельности.

         Если налоговую политику не отрывать от фискальной, можно выделить следующие типы бюджетно-налоговой политики:

• дискреционную фискальную;
• недискреционную, или политику “вмонтированных стабилизаторов”.

        Дискреционной политика называется тогда, когда парламент и правительство сознательно вносят изменения в налоговую систему и расходы бюджета с целью влияния на реальный ВВП, занятость, инфляцию. Таким образом, при проведении дискреционной политики изменения в налоговой системе зависят от решений правительства.

        Дискреционная политика может быть стимулирующей и сдерживающей. Считается, что стимулирующую политику целесообразно проводить при экономическом спаде. В области налогов она предусматривает уменьшение налоговых изъятий из доходов граждан с целью увеличения совокупного спроса. Например, если вследствие уменьшения налоговых ставок или введения дополнительных льгот в налогообложение личных доходов граждане станут выплачивать налоги на общую сумму меньше 10 млрд руб., то это означает, что их доходы возрастут на ту же сумму. Увеличится ли при этом совокупный спрос на 10 млрд руб.? Это произойдет лишь в том случае, если все деньги будут использованы на потребление. Однако известно, что часть сре дств гр аждане экономят. Следовательно, на потребление пойдет только несэкономленная часть дохода.