Развитие федерации и Конституция России

 Во-вторых, многие назначенные  губернаторы в Совете Федерации  выступали против закрепления  в законе возможности проведения  косвенных (наряду с прямыми) выборов высших должностных лиц края или области, что предусматривал законопроект. Им казалось, что относительно "левые" законодательные собрания во многих регионах не переизберут назначенных Президентом администраторов. Но прошедшие во второй половине 1996 г. выборы губернаторов показали, что прямые всенародные выборы не принесли многим из "назначенцев" больших лавров. Они проиграли коммунистам или поддержанным ими кандидатам выборы почти в половине субъектов Федерации (тогда выборы проводились в 52 субъектах РФ).

 Вместе с тем неопределенность  в вопросе о соответствии установленных  в ряде уставов краев и областей  систем государственной власти  основам конституционного строя  России и общим принципам организации  представительных и исполнительных  органов государственной, а также  разделению государственной власти (установленному ст. 10 Конституции  РФ) попытался разрешить Конституционный  Суд РФ. В своем постановлении по запросам глав администраций Алтайского края и Читинской области Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения уставов края и области, предусматривающие избрание главы администрации края (области) Законодательным Собранием, "так как избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах".

 Рассматривая эти и  некоторые другие (здесь не упоминаемые)  положения постановлений Конституционного  Суда, можно обратить внимание  на два обстоятельства. Во-первых, в отдельных случаях Конституционный  Суд взял на себя уяснение  положений не только текста  Конституции, но и теоретических  принципов, к которым надо отнести  и принцип разделения властей.  Вопросы же теории не могут  быть отнесены к ведению судебных  органов, тем более что решение  Суда весьма спорное, ибо оно  ставит под сомнение независимость  ветвей власти в странах с  парламентской республикой (где  президент избирается парламентом  и правительство формируется  и утверждается парламентом).

 Второе обстоятельство  заключается в том, что Конституционный  Суд в ряде своих выводов  практически обязывает субъекты  Российской Федерации определять  систему своих органов государственной  власти, как сказано в ст. 77 Конституции,  самостоятельно, с ограничениями,  определяемыми основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, "установленными федеральным законом". Представляется, что Конституционный Суд принимает на себя функции федерального законодателя (хотя в нашей стране прецедентное право развито очень, очень плохо. Можно считать, что его вообще нет), а в ряде случаев руководствуется политической целесообразностью.

 Некоторое время назад  в Государственной Думе в первом  чтении был принят новый законопроект "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации". Он закрепляет прямые  выборы высшего должностного  лица субъекта Федерации. Но  при этом указывает: "Конституцией (уставом) субъекта Российской  Федерации может предусматриваться  иной порядок наделения полномочиями  высшего должностного лица субъекта  Российской Федерации, в том  числе путем избрания его специально  созываемым собранием представителей", т.е. законодатель предусмотрел  достаточно гибкий механизм формирования  исполнительной власти. Кроме того, в данном законопроекте значительно  расширяются полномочия представительной  власти в регионах.

IV.III. Повышение роли Совета  Федерации в развитии федеративных  отношений.

 Пятилетний опыт существования  Совета Федерации Федеративного  Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного  на основе представительства  от Совета Федерации показывает  необходимость трех коренных  изменений в его деятельности.

 Во-первых, должно резко  возрасти влияние верхней палаты  парламента на законотворческий  процесс. Сейчас Совет Федерации  выступает в роли статиста, одобряя  или отклоняя подготовленные  Думой законы. Я думаю, необходимо  изменить процедуру подготовки  и утверждения законопроектов. После  внесения в Федеральное Собрание  разработанного правительством  законопроекта первым его должен  рассматривать Совет Федерации,  а не Государственная Дума. Важная  задача верхней палаты вообще  состоит в том, чтобы рассматривать  и обсуждать правильные законопроекты.  Собранный богатый опыт и те  выводы, к которым приходят субъекты  Федерации в процессе выполнения  ими законов, должны поступать  через "первый канал" в  федеральное законодательство. Это  должна быть важнейшая контрольная  функция Совета Федерации в  структуре Федерации. Проект закона, позиция Совета Федерации и  контраргументы правительства передаются  затем в Государственную Думу  на рассмотрение. Все принятые  Думой законы направляются снова  Совету Федерации. Верхняя палата  проверяет, была ли учтена позиция  первого тура и не внесла  ли Государственная Дума других  изменений. В случае если Совет  Федерации не согласен с формулировкой  принятого Госдумой закона, он  может отправить его в согласительную  комиссию. Предлагаемая выше процедура  успешно функционирует в Германии и, думаю, могла бы с учетом специфики нашего парламента быть применена в России.

 Во-вторых, в серьезной  корректировке нуждается ст. 106 Конституции  России, в которой дан перечень  федеральных законопроектов, обязательных  к рассмотрению Советом Федерации.  Его необходимо наделить разными полномочиями в отношении внесенных законопроектов. Законы, которые в особой степени затрагивают интересы субъектов Федерации, должны приниматься только при одобрении Совета Федерации. К такого рода законам предлагается отнести следующие: законы, изменяющие Конституцию; законы, касающиеся финансовых поступлений земель (прежде всего законы о налогах); законы, вторгающиеся в административный суверенитет субъектов Федерации (регламентация полномочий, сроки, административные сборы, способы передачи документов по инстанции и пр.). Во всех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето, т.е. права снять закон с обсуждения, но может одобрить или не одобрить закон.

 В-третьих, Совет Федерации  мог бы также взять на себя  некоторые "горизонтальные функции"  и роль арбитра в спорах  между субъектами Федерации. Речь  идет о следующем. Поскольку  в стране перестала существовать  вертикаль представительных органов  власти, Совет Федерации мог бы  заняться подготовкой модельных  законов для субъектов Федерации,  приведением в соответствие с  Конституцией РФ и федеральным  законодательством конституций  (уставов) субъектов Федерации.  Это можно было бы делать  в рамках совещания председателей законодательных собраний субъектов Федерации.

 Кроме того, необходимы "горизонтальные структуры"  исполнительных органов власти  субъектов РФ: совещания глав  исполнительной власти, конференции  министров образования и т.д., на которых субъекты Федерации  напрямую, без участия федерального  центра согласовывали бы и  координировали вопросы, находящиеся  в их компетенции. Так, министры  образования субъектов Федерации  в канун нового учебного года  могли бы согласовывать учебные  программы, с тем чтобы гражданин России, переехав из одного субъекта Федерации в другой, мог свободно учиться в школе или институте. Министры финансов в преддверии нового финансового года могли бы определять механизм финансового выравнивания регионов.

 В большинстве федеративных государств успешно функционируют такие "горизонтальные структуры" на уровне как законодательной, так и представительной властей. Совет федерации мог бы также взять на себя следующие "арбитражные" функции: одобрение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; разрешение споров между субъектами Федерации по территориальным, национальным и иным проблемам.

IV.IV. Федеральное вмешательство  в права субъектов федерации.

 В федеративных государствах  обычно предусматриваются конституционные  основания для вмешательства  федеральной власти в права  субъектов Федерации. В Конституции  же Российской Федерации отсутствуют  нормы, прямо устанавливающие  основания для федерального вмешательства  в права субъектов Федерации.  Указаны только общие основания,  открывающие возможность такого  вмешательства (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80).

 Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостанавливать действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции России, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации.

 Однако, как показала  практика последних лет (события  в Чечне 1991 - 1997 гг.; проведение  референдума 1992 г. в Татарстане  вопреки решению Конституционного  Суда России; непроведение выборов губернатора Тюменской области в Ямало-Ненецком округе несмотря на Указ Президента и т.д., и т.п.), этих инструментов явно недостаточно. В этой связи необходимо внимательно присмотреться к опыту других федеративных государств. В Индии существует институт президентского правления, и за время существования республики он применялся более 70 раз. Особенно часто он использовался в тех случаях, когда в результате местных выборов к власти приходили партии, оппозиционные тем партиям, под чьим контролем в соответствующий момент находилось центральное правительство. Аналогичная ситуация складывается после прошедших во второй половине 1996 г. губернаторских выборов в ряде краев и областей России, где у пришедшей к власти оппозиции отношения с центральной властью вряд ли будут однозначными и иерархически прямолинейными.

 Детально этот вопрос  разработан в Конституции ФРГ.  Так, в ст. 37 Основного Закона  Германии записано: "1. Если земля  не выполняет федеральные обязанности,  возложенные на нее основным  законом или иным федеральным  законом, то федеральное правительство  может с согласия бундесрата  принять необходимые меры, чтобы  путем федерального принуждения  побудить землю к выполнению  ее обязанностей. 2. Для осуществления  федерального принуждения федеральное  правительство или его уполномоченный  имеют право давать указания  всем землям и их властям".

 В данном случае  речь идет о таких нарушениях, как, например, необеспечение властями  какой-либо земли поступления  федеральных налогов, отказ земли  участвовать в планировании и  строительстве федеральных автомагистралей,  прекращение землей своего участия  в работе бундесрата. Использование  федеральных вооруженных сил  в случаях федерального принуждения  исключено. Возможны такие меры, как финансовое воздействие, применение  полицейских сил других земель, отстранение правительства земли,  роспуск лагтага (парламента земли), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд. Хотелось бы подчеркнуть, что такие крайние меры, как отстранение правительства земли, роспуск лагтага, назначение федерального комиссара, никогда не применялись в Федеративной Республике Германии. Но само их наличие в Конституции и федеральном законодательстве значительно охлаждает горячие головы сторонников радикальных действий.

 Здесь срабатывает  примерно тот же эффект, что  и введение новой Конституцией  России права Президента (при  определенных условиях) распускать  Государственную Думу. Это право  (пока) ни разу не использовалось  Президентом, но само его наличие  сделало Думу существенно менее  радикальной, чем бывший Верховный  Совет.

 Полагаю, что в Конституции  России после тщательного обсуждения  должны быть закреплены соответствующие  институты федерального воздействия.

V. Заключение.

 С моей точки зрения рассматриваемые выше конституционные изменения назрели. Более того, без внесения этих изменений в Конституцию невозможно снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести к разрушению Федерации.

 В то же время  необходимо комплексное осмысление  всей проблемы развития федеративных  отношений. И поэтому я не  являюсь сторонником принятия  отдельных поправок, а выступаю  за тщательную подготовку всего  пакета конституционных изменений,  касающихся федеративного устройства  нашего государства. Здесь нужно  действовать по принципу: "Не  навреди!".

 Для решения всего  комплекса конституционных проблем  и вообще проблем федерализма  необходим созыв чего-то, подобного  Конституционному совещанию (1993 г.), в работе которого приняли  бы участие представители всех  ветвей как федеральной власти, так и субъектов Федерации. Ибо этот вопрос не может решаться путем навязывания воли одних другим, но путем поиска согласия и компромисса в интересах Российской Федерации.