В то же время
чем глубже идет развитие федеративных
отношений, тем яснее становится
противоречивость и недоработанность
ряда конституционных положений, острее
выражается потребность в дальнейшем
развитии конституционных норм, касающихся
Федерации.
IV.I. Симметричная или асимметричная
федерация.
Самой серьезной коллизией
новой Конституции является противоречие
между принципом равноправия
субъектов Российской Федерации
(ст. 5) и разностатусность республик,
с одной стороны, краев и областей - с другой,
автономных округов - с третьей, о чём я
уже говорил выше. Само сохранение различных
наименований субъектов Федерации обусловливает
их различия. По Конституции России республики
в отличие от других субъектов Федерации:
а) являются государствами (ст. 5); б) имеют
конституции, а не уставы (ст. 5); в) вправе
устанавливать свои государственные языки.
Кроме того, на практике республики могут
иметь свое республиканское гражданство
(что противоречит Конституции РФ).
В ст. 66 Конституции
РФ также закреплено неравноправие
краев и областей и входящих
в их состав автономных округов.
Получается явное противоречие
с принципом равноправия всех
субъектов, так как равноправные субъекты
не могут входить в состав друг друга -
это предполагает некоторую соподчиненность.
Данная проблема обостряется в связи с
тем, что п. 1 ст. 67 Конституции РФ указывает:
"территория Российской Федерации включает
в себя территории ее субъектов, внутренние
воды и территориальное море, воздушное
пространство над ними". Если мы рассматриваем
автономные округа как некие территориальные
образования, входящие в состав других
территориальных образований - краев и
областей, то неясно, как нам считать территорию
автономных округов - как территорию самостоятельных
субъектов Федерации или как территорию,
входящую в состав территории края или
области.
В настоящее время
в связи с неурегулированностью
федеративных отношений появляются нормативные
акты, статус которых крайне противоречиво
определяется в Основном Законе страны.
Такими нормативными актами являются
договоры о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами
власти и органами власти субъектов Федерации.
Так, в ст. 11 Конституции ("Основы конституционного
строя") записано, что "разграничение
предметов ведения и полномочий... осуществляется
настоящей Конституцией, Федеративным
договором и иными договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий". А
в ст. 76 указывается, что "по предметам
совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации издаются
федеральные законы...".
Такая противоречивость
привела к тому, что до сих
пор не определены место и
роль договоров в системе нормативно-правовых
актов Российской Федерации. Ни
в законопроекте "О принципах
и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между
государственными органами власти
РФ и государственными органами
власти субъектов РФ", ни в
законопроекте "О системе нормативно-правовых
актов Российской Федерации"
не удалось четко определить
соподчиненность федеральных законов
и договоров.
В то же время
в продолжающих подписываться
договорах зачастую вопреки Конституции
РФ содержится перераспределение
не только совместных предметов
ведения и полномочий, но и
ряда предметов ведения и полномочий
Российской Федерации в пользу
субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан,
Саха (Якутия), Свердловская область...).
Более того, в Конституции
говорится о разграничении предметов
ведения и полномочий между
государственными органами власти,
а договоры подписывают только
представители исполнительной власти,
хотя речь в них идет и
о разграничении полномочий в
законодательной сфере. Фактически
параллельно с конституционным
правом (а порой и в противоречие
ему) активно формируется договорное
право...
И, наконец, следует
упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ,
где указывается, что "статус
субъекта Российской Федерации
может быть изменен по взаимному
согласию Российской Федерации
и субъекта Российской Федерации
в соответствии с федеральным
конституционным законом". Следовательно,
предполагается, что статус у
субъектов Федерации может различаться
и они его могут изменять.
Статус субъекта Федерации
- это установленные Конституцией
РФ и конституциями и уставами
субъектов РФ права, обязанности
и ответственность субъекта РФ.
Если же Конституция говорит
о равноправии субъектов, то как
может разниться их статус? Не случайно
внесенный Правительством в Государственную
Думу законопроект "О статусе субъекта
Российской Федерации и порядке его изменения"
был снят с обсуждения подавляющим большинством
депутатского корпуса как "не имеющий
быть" (хотя поручение по подготовке
такого федерального конституционного
закона содержится в ст. 66 Конституции
РФ).
Таков первый круг
проблем, вытекающих из несовершенства
ряда статей Конституции РФ. В
глобальном масштабе нам предстоит
решить проблему: возможно ли
построение в России симметричной
федерации? Думаю, в обозримой
перспективе это сделать не
удастся. И прежде всего потому,
что наша федерация продолжает
базироваться на двух принципах:
национально-государственном и территориальном.
За последние годы мы значительно
уменьшили неравноправие субъектов
Федерации как следствие сталинской
национальной политики. Но полностью
уравнять в правах республики
как национально-территориальные
образования и края и области
как территориальные образования
не удастся и не нужно. Речь
должна идти только о специфических
правах, связанных с особенностями
национального состава и национальных
отношений в республиках (право
на второй государственный язык,
на национальную культуру), но
отнюдь не с социально-экономическими
и политическими правами и
тем более льготами и привилегиями.
Поэтому, я думаю, можно сохранить исторические
названия субъектов Федерации (республики,
края, области, автономные республики,
автономные округа, города федерального
значения), их основных законов, сохранив
в Российской Конституции положение об
их равноправии с точки зрения прав, обязанностей
и ответственности, т.е. конституционно-правового
статуса.
Кроме того, необходимо
учесть, что вслед за Татарстаном
особый статус рано или поздно
придется предоставить и Чечне
как субъекту РФ, не подписавшему
Федеративный договор. Возможно
также вступление в Российскую
Федерацию новых субъектов. Поэтому
такую возможность необходимо
зафиксировать в Конституции
РФ. Что же касается изменения
статуса субъектов Федерации,
то в Конституции, а затем
и в федеральном законодательстве
должна быть предусмотрена, по
моему мнению, только одна такая
возможность - слияние (по взаимному
согласию) двух и более субъектов
в один субъект Федерации. Сейчас
такой вариант прорабатывается
в отношениях между Санкт-Петербургом
и Ленинградской областью. Думаю,
необходимо срочно разработать
правовой механизм его обеспечения.
Слишком большое число субъектов
РФ по-прежнему остается "ахиллесовой
пятой" российского федерализма.
Что касается проблемы
автономных округов, то она
должна решаться поэтапно. Те
автономные округа, которые способны
быть полноценными субъектами
Федерации, должны провести референдумы
и выделиться из состава краев
и областей. Другие же - "вернуться"
в "родительский дом", но
не как субъект Федерации, а
как федеральный округ или
федеральная территория, управляемая
прямым президентским правлением.
Таким образом, Российская
Федерация в обозримой перспективе
de facto неизбежно будет сохраняться как
асимметричное государство. Но эта асимметрия
будет проявляться не на уровне важнейших
конституционных полномочий, прав и обязанностей,
а на уровне специфических особенностей,
связанных с экономическими, культурными,
историческими, национальными и географическими
особенностями того или иного субъекта
Федерации.
IV.II. Проблема разграничения
предметов ведения и полномочий.
Центральной проблемой
любой федерации является проблема
"разделения власти" - разграничения
предметов ведения и полномочий
между федеральным центом, органами
власти субъектов Федерации и
органами местного самоуправления.
В нашей стране в силу ряда причин (о чем
речь пойдет ниже) разграничение полномочий
в основном пошло не по законодательной
линии, а по линии договорных отношений
между центром и субъектами Федерации,
а также по линии блокирования со стороны
ряда субъектов Федерации не то чтобы
разграничения полномочий с органами
местного самоуправления, но их создания.
Что же это за
причины? Вспомним, как в начале
90-х годов вслед за распадом
Союза была реальной опасность
распада и России. Парад суверенитетов,
охвативший российские автономии,
привел на грань выхода из
России Татарстан, Чечню и ряд
других республик. В этих условиях
центральные власти становившегося
на ноги Российского государства
вынуждены были идти на уступки
националистам и сепаратистам
разных мастей. Подписанный в
конце марта 1992 г. федеративный
договор явился компромиссом
центробежных и центростремительных
сил в нашем государстве. С
одной стороны, он позволил сохранить
единство Российского государства, открыть
начало действительному развитию федеративных
отношений в России, с другой - договор
юридически закрепил разнотипность и
фактически неравноправие различных субъектов
Федерации, а также такое разграничение
предметов ведения и полномочий, которое
отражало тогдашнее соотношение сил между
центром и субъектами Федерации, и прежде
всего республиками. Во-первых, ряд республик
настояли, чтобы было три, а не один общий
договор, подчеркнув тем самым различия
между субъектами Федерации; во-вторых,
не удалось предметы ведения (как в конституциях
ряда других федеративных государств)
разбить на три части: предметы ведения
федерального центра; совместные предметы
ведения и предметы ведения субъектов
РФ. В Федеративном договоре выделили
только две группы предметов ведения:
федерального центра и совместные, оставив
автоматически все остальные полномочия
(в том числе и те, которые могут появиться
в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации.
Это, с одной стороны, нарушило баланс
предметов ведения, а с другой - неимоверно
раздуло, довело до гипертрофированных
размеров сферу совместных полномочий.
Сам процесс "дележа
предметов ведения" не имел
под собой серьезной аналитической
и научной проработки, не опирался
на отечественный (поскольку такового
вообще не было) и зарубежный
опыт. Это был "политический торг",
в ходе которого все полномочия, которые
становились предметом спора либо которые
ни одна из сторон не хотела передавать
другой, "сбрасывались" в общую корзину,
называемую "совместными предметами
ведения". В результате в "предметы
ведения Российской Федерации" попало
около 50 титулов (для сравнения: в Конституции
Канады их 29), в предметы совместного ведения
- около 40 титулов (в Конституции Канады
- всего три). Предметы же ведения субъекта
Федерации остались безграничны: и Конституции,
и уставы ряда субъектов Федерации в одностороннем
порядке вписали туда более 50 титулов
(в Конституции Канады их всего 16). В-третьих,
сами предметы ведения были сформулированы
в спешке крайне неудачно.
А. В отличие от конституционного
права Германии, Канады, США и других федеративных
государств, предметы ведения в Федеративном
договоре, а затем и в Конституции РФ 1993
г. (куда они были фактически в неизменном
виде инкорпорированы) не были разграничены
по характеру оказываемого воздействия
на а) сферы правового регулирования и
б) сферы государственного управления,
в которых осуществляются полномочия
государственных органов власти. В результате
"всё смешалось в этом доме": в каждом
титуле содержались и сферы законодательного
регулирования, и сферы государственного
управления.
Если для предметов
ведения федеральных органов
власти это "переплетение" было
терпимо (ибо федеральные органы
сами издавали законы и сами
их выполняли), то для совместных
предметов ведения такое "правовое
своеволие" вносило полный
диссонанс. Федеральные законы
ставились на одну доску с
внутрифедеральными договорами и соглашениями.
Не нравится кому-то федеральный закон
- заключай двусторонний договор с федеральным
центром и живи по договорному праву.
Б. Многие предметы
ведения сформулированы крайне
неконкретно, что позволяет их
толковать расширительно, например
п. б) ст. 71: "федеративное устройство
и территория Российской Федерации"
или п. е) ст. 71: "установление
основ федеральной политики и
федеральные программы в различных
областях" и т.д. Некоторые пункты
являются излишними. Так, к
ведению Российской Федерации
отнесено полномочие: "принятие
и изменение Конституции РФ
и федеральных законов...", что
само собой разумеется.
Сегодня практика разграничения
предметов ведения и полномочий
показывает, что значительную часть
совместных предметов ведения
можно "раскассировать", передав
либо федерации, либо субъектам.
Так, по моему мнению, можно рассмотреть
вопрос о передаче законодательных полномочий
федеральному центру: установление общих
принципов налогообложения и сборов; административное,
административно-процессуальное, трудовое,
семейное, жилищное, земельное, водное,
лесное законодательство, законодательство
о недрах, об охране окружающей среды...
(п. 3), и), к), л), о) ст. 72), сохранивших правоприменение
за субъектами РФ. Органам власти субъектов
РФ можно бы было передать следующие сферы
государственного управления: природопользование,
охрана окружающей среды, вопросы науки,
образования, воспитания, культуры, спорта,
здравоохранения и ряд других (п. д), е),
ж), м) ст. 72).
При этом необходимо
четко указать в Конституции,
что разграничение предметов
ведения и полномочий по вопросам
совместного ведения в сфере
законодательного регулирования
осуществляется только федеральными
законами. В сфере же иного
нормативно-правового регулирования
и в сфере государственного
управления разграничение может
проводиться как федеральными
законами, так и договорами и
соглашениями. Особо хочу обратить
внимание на п. н) ст. 72 Конституции
РФ. По нему в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов
РФ находится становление общих
принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления.
Попытки Государственной Думы законодательно
определить эти общие принципы встретили
серьезное сопротивление в регионах, и
прежде всего со стороны руководителей
исполнительных органов власти субъектов
Федерации. Закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления"
1995 г. принят в штыки региональной элитой
и до сих пор фактически не выполняется
в большинстве субъектов РФ. Закон же "Об
общих принципах организации органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации", насколько я знаю, вот уже
пять лет не может выйти из стен Законодательного
Собрания. Несколько вариантов этого законопроекта,
предложенных Государственной Думой,
были отвергнуты большинством членов
Совета Федерации.
Что же не устраивает
большинство сенаторов? Во-первых,
они полагают, что этот закон
должен носить "символический
характер", отдавая на их полный
откуп создание системы органов
государственной власти в каждом
субъекте Федерации. Хотим - президента
избираем, хотим - губернатора, хотим -
главу правительства, да хоть персидского
шаха - кому какое дело. И действительно,
в настоящее время на территории Российской
Федерации растет не просто число различных
политических режимов, но фактически складываются
авторитарные и олигархические режимы
личной власти (безальтернативные выборы
руководителя, насильственное устранение
оппозиции, удушение независимых и оппозиционных
средств массовой информации (убийство
редактора газеты "Советская Калмыкия"
Л. Юдиной, помните?), выборы по "новой
разнарядке" в законодательные органы
власти, полное подчинение судов, прокуратуры,
правоохранительных органов руководству
региона, фальсификация выборов...). В этих
условиях и с учетом величины территории
России становится все более настоятельно
необходимым, чтобы общие правила игры,
каркас, остов власти сверху донизу определяла
федерация, а в регионах "мясо" уже
наращивали сами субъекты. Представляется,
что этот предмет ведения должен быть
передан в сферу компетенции федеральных
органов власти. Это означает отнюдь не
унификацию всех и вся, но создание действительно
дееспособной государственной власти,
построенной на принципах федерализма.