Развитие федерации и Конституция России

 В качественно новое  состояние российский федерализм  вступил после подписания Федеративного  договора 1992 года и принятия Конституции  Российской Федерации 1993 года: из  национального федерализма он  превратился в смешанный, который  характеризуется тем, что субъектами  Федерации в новых условиях  являются не только национально-территориальные, но и территориальные образования - области, края, автономные области, автономные округа, города федерального значения. Следовательно, российский федерализм выступает сегодня одновременно и формой устройства национальных отношений, и формой территориальной организации государства.

 В 90-е годы в России  активно шёл процесс наделения  большими полномочиями субъектов  Российской Федерации, что объективно  создавало предпосылки к их  обособлению.

 В действительности, чтобы  решить стоящие сегодня перед  каким-либо регионом проблемы (экономический  спад, инфляция, безработица, экология  и др.), необходим общенациональный  подход. Невозможно на местном  уровне эффективно решить и  такие вопросы, как социальная  защита населения, безопасность, здравоохранение, обеспечение энергоресурсами,  транспортом и т. д. Поэтому  неизбежно будет набирать силу  тенденция к сформированию не  только сильной региональной, но  и сильной центральной власти.

 При всей неоднозначности  отношения политических и общественных  кругов к практике подписания  договоров между Российской Федерацией  и ее субъектами о разграничении  предметов ведения и полномочий  в принципе ее можно оценить  положительно. Такая практика является  эффективным способом сформирования  своего рода "подсистем" в  рамках макросистемы федеративных  отношений, устанавливаемой Конституцией  Российской Федерации и Федеративным  договором, что позволяет лучше  учитывать конкретные условия  и интересы субъектов Федерации.  Принципиальным моментом здесь  является только необходимость  пресечения любых попыток как возрождения государственного унитаризма, так и опасных центробежных стремлений, неукоснительного соблюдения Центром и субъектами Федерации взятых на себя обязательств.

 В обращении Президента  Российской Федерации к Совету  Федерации Федерального Собрания  от 2 августа 1997 года говорится  об определяющей роли федерализма  в дальнейшей судьбе России. Вносится  предложение подготовить совместными  усилиями всех ветвей власти  и при активном участии субъектов  Российской Федерации проект  федерального закона, направленного  на развитие правовых основ  федерализма в России.

 В связи с этим  особенно важно подчеркнуть следующее.

1. В становлении новых  федеративных отношений в России  федерализм должен пониматься  не как борьба за главенство, не конкуренция за полноту  власти между Центром и субъектами  Федерации, а их конструктивное  сотрудничество. Оно достигается  на основе обеспечения баланса  интересов регионов и интересов  страны в целом, через создание  совместными усилиями оптимальной  модели распределения предметов  ведения и полномочий федеральных  органов государственной власти  и органов государственной власти  субъектов Российской Федерации.

2. Современное состояние  российского федерализма создает  противоречие, от разрешения которого  будет во многом зависеть перспектива  его эволюции. В новых условиях  национально-территориальные и территориальные  субъекты Федерации, с одной  стороны, равноправны в отношениях  с федеральным Центром и между собой, а с другой - сохраняют различия в своем политическом и государственно-правовом статусе. Очевидно, что в этом случае эффективность подобной модели федерализма будет зависеть от эффективности разрешения появляющихся противоречий между равноправием республик и других субъектов Федерации и своеобразием их политико-правового статуса.

 Реализацию принципа  равноправия субъектов Федерации  необходимо осуществлять при  уважении права республик на  такое своеобразие своего политического  статуса, которое проявляется  в наличии атрибутов государственности  (гимн, герб, флаг, конституция) и  вторых государственных языков  наряду с общегосударственным языком.

 В этом случае государственное  строительство в российских республиках  будет осуществляться не на  основе приоритета "титульной"  нации, а на основе равноправия  людей всех национальностей, образующих  многонациональный народ этих  республик. Правомерность такого  подхода диктуется тем, что  доля коренного населения в  подавляющем большинстве республик  значительно меньше, чем доля  населения граждан других национальностей.  Например, в Карелии проживает  только 10% карелов, в Башкирии - 22% башкир, в Якутии - 33% якутов9.

3. Федерализм это не  только политическое, государственно-правовое  понятие, но и способ организации  всей общественной жизни, в  том числе и экономической.  Поэтому развитие федеративных отношений должно включать в себя создание соответствующей системы государственного регулирования, управления экономикой и социальной сферой - того, что принято называть государственно-региональной политикой.

4. Нельзя не замечать  очевидного: по своему социально-экономическому потенциалу значительной части из нынешних 89 субъектов Федерации их конституционный статус не под силу. Они не в состоянии эффективно выполнять сопряженные с ним обязанности, нести вытекающую из него ответственность перед своим населением, другими субъектами Федерации, государством в целом.

 В этих условиях  целесообразно продумать меры, призванные  обеспечить последовательное, постепенное  формирование социально-экономических  основ, которые позволят "отстающим"  регионам на деле стать полноправными  субъектами Федерации не только  формально юридически, какими они  являются в настоящее время,  но и экономически. Вместе с  тем весьма вероятно, что некоторые  субъекты Федерации так и не  смогут решить эту задачу.

5. Жизнеспособность и  действенность российского федерализма  прямо зависят от того, как  решается на практике проблема  разграничения компетенции и  сопряженной с ней ответственности  между Российской Федерацией  и ее субъектами. Требуется перестройка  всей вертикали государственного  управления, укрепления ее такой  конструкцией, как бюджетный федерализм.

 Попытки решить обособленно  проблемы сформирования федерального  бюджета и бюджетов субъектов  Российской Федерации не могут  дать ничего, кроме общей экономической  дестабилизации. В настоящее время  дотационными являются свыше  70 регионов, которые вынуждены постоянно  обращаться к Центру с просьбами  о помощи. Реальная работа по  изысканию дополнительных источников  доходов на местах начнется  только в том случае, если субъекты  Федерации будут активно участвовать  в подготовке федерального бюджета,  более действенно влиять на  ход этой работы. будут поставлены в рамки четких бюджетных полномочий и нормативов, а также будет прекращена практика предоставления некоторым субъектам Федерации разного рода льгот и поблажек.

 В противном случае  акцент будет сделан на перераспределение  доходных источников, все сильнее  станут звучать требования перехода  к одноканальной системе финансирования  федерального бюджета. Для России  как федеративного государства  это было бы гибельно, так как  рухнул бы один из самых  сильных интегрирующих факторов.

6. Становление федерализма  в России предполагает глубокие  изменения системы территориального  управления, сбалансирования системы  государственной власти в целом.  У нас в России решение этой задачи означает необходимость действовать сразу по трем направлениям: обеспечить превращение государственных органов управления в систему институтов, отвечающих принципам федерализма; расширять самостоятельность субъектов Федерации в выработке и реализации региональной социально-экономической политики, повышать их ответственность за ее результаты; сформировать систему местного самоуправления и другие формы негосударственного управления.

 В целом, России больше  соответствовала бы такая модель  федеративного устройства, при которой  Российская Федерация политически  декларируется цельным и неделимым  государством с устройством не  по национально-территориальному, а  административно-территориальному  принципу. В рамках подобного государственного образования регионам делегируются широкие полномочия, гарантируется развитие местного самоуправления, национальным меньшинствам предоставляется национально-культурная автономия, полное право на развитие собственного языка, культуры и традиций.

 В условия России  перспективной формой национально-государственного  устройства этнических общностей,  не имеющих своих национально-территориальных  образований на территории Российской  Федерации или проживающих за  пределами таких образований,  могла бы стать культурно-национальная  автономия. Многие ученые, политики  указывают на полезность возрождения  существовавших в свое время  в СССР национальных районов,  округов, поселений, Федеративное  устройство России открывает  в этом плане самые широкие  возможности организации власти, в том числе на уровне органов  местного самоуправления. Тем самым  будет более полно обеспечены  права и поддержка развития  языков, культур, традиций, обычаев  национальных меньшинств, которые  сейчас фактически находятся  в неравноправном, ущемленном положении  по сравнению с народами, имеющими  в России свои национально-государственные  или национально-территориальные  образования. Особенно важно это  для народов Севера, а также  дисперсно проживающих национальных меньшинств.

 Развитие культурно-национальной  автономии необходимо прежде всего на уровне местного самоуправления и институтов гражданского общества, включая возможность создания экстерриториальных органов, занимающихся вопросами национальной культуры. Реализация этих принципов может привести к тому, что федеративные отношения утратят функцию устройства, регулирования национальных отношений и станут выполнять лишь роль территориальной организации государственной власти.

IV. Развитие федерации  и Конституция России.

 Проблемы современного  федеративного государства, как  я уже отмечал, являются насущными  и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

 В марте 1999 г. исполнится  семь лет юридическому оформлению  федеративного государства в  современной России. В подписанном 31 марта в Кремле Федеративном договоре (включившем в себя фактически три договора: с республиками; краями и областями; автономными образованиями) впервые в современной истории России был юридически провозглашен и гарантирован федеративный характер Российского государства. Затем в новой Конституции России 1993 г. положения Федеративного договора были развиты, приведены в систему, конкретизированы и закреплены в своей основе.

 Но вот уже прошло  пять лет после принятия Конституции.  И сегодня с точки зрения  законодательной и правоприменительной  практики отчетливо видны ее  сильные и слабые стороны. Не  претендуя на бесспорность своих  мыслей и положений, я хотел  бы предложить некоторые изменения  Конституции, касающиеся федеративного  устройства Российского государства.

 Конституция Российской  Федерации 1993 г. в целом заложила  современную правовую основу  развития федеративного государства  и федеративных отношений в  России. В ст. 1 Основного Закона  записано: "Российская Федерация  - Россия есть демократическое  федеративное правовое государство  с республиканской формой правления". В ст. 5 Конституции зафиксировано: "Российская Федерация состоит  из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных  округов - равноправных субъектов  Российской Федерации...

 Федеративное устройство  Российской Федерации основано  на ее государственной целостности,  единстве системы государственной  власти, разграничении предметов  ведения и полномочий между  органами государственной власти  Российской Федерации и органами  государственной власти субъектов  Российской Федерации, равноправии  и самоопределении народов в  Российской Федерации. Во взаимоотношениях  с федеральными органами государственной  власти все субъекты Российской  Федерации между собой равноправны".

 Глава 3 Конституции  "федеративное устройство" раскрывает  эти основополагающие принципы  федеративного устройства Российского  государства, закрепляет базовые  механизмы взаимодействия федеральных  органов власти и государственных  органов власти субъектов Федерации.  Как показала пятилетняя практика  становления и развития федеративных  отношений, эти принципы и большинство  механизмов в целом обеспечивают  эволюционный характер развития  федеративного государства.