Принципы разделения властей

3.2. Выражение недоверия Правительству и его отставка

    Часть 3 ст. 117 Конституции предоставляет  Государственной Думе возможность выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Соответствующее решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы. Однако и в этом случае решение об отставке Правительства принимает Президент, который может согласиться с мнением депутатов, а может и оставить его без ожидаемой ими реакции.

    В свою очередь, в течение трех месяцев  после первого выражения недоверия  Правительству Госдума может  выразить недоверие повторно. В этом случае Президент уже не может  оставить без внимания позицию депутатов: он либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу.

    Согласно  ч. 4 ст. 117 в качестве лица, организующего  работу Правительства, вопрос о доверии  ему может поставить перед  Госдумой и единолично Председатель Правительства РФ. В этом случае при отказе в доверии Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Госдумы и назначении новых выборов.

    Часть 5 ст. 117 замыкает всю цепь разрешения противоречий между Президентом, Правительством и Госдумой Федерального Собрания указанием на то, что при отрицательном исходе разрешения противоречий в системе сдержек и противовесов, связанных с определением дееспособности Правительства, оно продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Тем самым заранее исключается возможность какого-либо ослабления исполнительной власти и возникновения в связи с этим политических конфликтов. Исполнительная власть как становой хребет государственности должна работать непрерывно и с максимальной отдачей, что специально зафиксировано Конституцией. Часть 1 ст. 117 Конституции устанавливает право Правительства РФ подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом. Тем самым определен способ разрешения наиболее острой коллизии, которая может возникнуть в их взаимоотношениях. Решение о том, чтобы подать в отставку, принимается Правительством на его специальном заседании и оформляется соответствующим постановлением.

    Характерно, что Президент РФ может принять, а может и не принять отставку Правительства. Само Правительство как целостный орган решить свою судьбу вопреки воле Президента не может. Однако в этом случае в отставку потенциально способны подавать члены Правительства, начиная с его Председателя.

    Часть 2 ст. 117 посвящена решению вопроса  об отставке Правительства уже по инициативе Президента, который может решить этот вопрос самостоятельно. При этом Конституция не предусматривает мотивировок, по которым Президент вправе принять такое решение. Отставка Правительства является, по сути, его безоговорочным правом, повлиять на которое никто не в состоянии.

3.3. Роспуск Госдумы  РФ

    Роспуск представительного органа государственной  власти следует расценивать в  контексте современной демократии, в системе разделения и взаимодействия властей, как своеобразную сдержку  в отношении законодательной (представительной) власти, позиция которой, по мнению инициаторов и субъектов роспуска, препятствует нормальному функционированию государственного механизма. Посредством роспуска парламентских учреждений, если он политически оправдан, обеспечивается необходимое равновесие властей, достигается тот баланс власти и государственных интересов, который является условием государственной стабильности. Свое сдерживающее значение роспуск парламента приобретает в системе таких противовесов, как импичмент, парламентский вотум недоверия правительству или отказ правительству в доверии, законодательное вето главы государства и т.п. мер взаимного сдерживания, обеспечивающих режим демократического государственного правления. Роспуск народного представительства является таким же атрибутом правовой государственности как, скажем, ответственное правительство или независимое правосудие. Не случайно институт роспуска парламента неизвестен конституциям авторитарных государств.

    Но  роспуск является мерой конституционного порядка, средством преодоления конфликтов конституционным путем лишь в случае, когда он увязан с идеей парламентаризма, при условии, что акт роспуска сопряжен с решением о скорейшем возобновлении парламентской деятельности, содержит указание на проведение досрочных парламентских выборов, которые должны состояться в сроки, достаточные для проведения демократической избирательной кампании. В противном случае роспуск выборного органа государственной власти равносилен его разгону, противоречащему идее народного представительства.

    Подобное  требование вполне выдержано, например, в институте роспуска Государственной  Думы Федерального Собрания РФ. Согласно части 2 статьи 109 Конституции РФ в  случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, что обеспечивает своевременное возобновление парламентской деятельности.

    Роспуск парламента или его палаты не должен нарушать принцип политической неприкосновенности парламента, который означает невозможность сколько-нибудь длительного перерыва парламентской деятельности. Принцип парламентской неприкосновенности получает конституционное звучание в ряде стран. Конституция Исландии, например, закрепляет, что альтинг неприкосновенен, никто не вправе нарушать установленный им порядок, препятствовать его деятельности (ст. 36 Конституции).

    Юридический смысл роспуска представительного  органа государственной власти всегда состоит в том, что конфликт между этим представительством и иными государственными структурами переносится на суд избирателей, которые посредством досрочных выборов поддерживают данный представительный орган либо отказывают ему в поддержке, предпочитая иное парламентское партийное большинство. Мнение избирателей, однако, в этой ситуации получит преобладающее значение лишь при условии, если представительство будет застраховано от повторного роспуска по тем же основаниям в течение сколько-нибудь продолжительного периода.

    Подобное  требование находит выражение в  парламентском праве России. Согласно части 3 статьи 109 Конституции РФ Государственная  Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции РФ, то есть в случае повторного в течение трех месяцев выражения ею недоверия Правительству РФ либо отказу Правительству РФ в доверии, в течение года после ее избрания. Это требование одинаково относится и к Государственной Думе, избранной после роспуска, основанием которого послужил конфликт между нею и Правительством. Если новоизбранная Государственная Дума в течение года выразит стойкое недоверие Правительству РФ либо откажет ему в доверии, Президент уже не сможет ее распустить, ему, согласно Конституции, останется лишь объявить об отставке правительства.

    В Российской Федерации, которая относится  к типу смешанных республик, роспуску согласно Конституции подлежит только Государственная Дума - нижняя палата российского парламента, палата же верхняя - Совет Федерации невосприимчива к роспуску, что вполне соответствует мировой и исторической практике парламентаризма. Палаты Федерального Собрания России обладают самостоятельным и законченным конституционно-правовым статусом и функционируют в раздельном парламентско-процессуальном режиме, поэтому на время роспуска Государственной Думы Совет Федерации полностью сохраняет свою легитимность и может осуществлять свои конституционные полномочия в отсутствие параллельной палаты. Как правильно отмечается в литературе, "поскольку Конституция РФ не содержит встречающегося в других конституциях правила о том, что на время роспуска нижней палаты верхняя палата приостанавливает свою деятельность, следует вывод, что Совет Федерации продолжает функционировать, но в пределах своей компетенции"⁵.

    Субъектом, осуществляющим роспуск Государственной Думы, выступает глава государства - Президент Российской Федерации. Роспуск Государственной Думы выступает по существу единственным основанием досрочного прекращения ее полномочий. Конституция РФ, а также Регламент палаты не предусматривают возможности самороспуска Государственной Думы, который, учитывая конституционные последствия этой акции, конечно же, не может полагаться "личным делом" нижней палаты, поэтому представляется, что Государственная Дума не вправе объявить о своем самороспуске, что, разумеется, не снимает проблему целесообразности самой возможности самороспуска применительно к Государственной Думе.

    Юридические основания роспуска Государственной  Думы Федерального Собрания РФ определены федеральной Конституцией исчерпывающим образом (статья 109), поэтому глава Российского государства обладает только условным, связанным правом роспуска нижней палаты, что существенно ограничивает его влияние на парламент и повышает политическую устойчивость Государственной Думы.

    Существуют только три конституционных основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, которые все связаны с формированием и статусом Правительства РФ, что выдает природу полупрезидентской республики, отличающейся от президентской прежде всего самостоятельной правительственной деятельностью. Роспуск Государственной Думы Федерального Собрания России по основаниям недоверия Правительству РФ оправдан тем, что она участвует в формировании правительства, давая согласие на назначение его Председателя.

    Все три основания неизбежно вытекают из характера конституционного конфликта  между Государственной Думой, с  одной стороны, Президентом и  Правительством РФ - с другой, который  не может быть разрешен иным, "мирным" путем. Поскольку Правительство  РФ является конституционным органом, осуществляющим функции высшей исполнительной власти, постольку оно подлежит обязательному формированию в сроки, установленные Конституцией. Отсутствие Председателя Правительства РФ, руководящего деятельностью этого органа, делает невозможным функционирование Правительства, поэтому неоднократное отклонение Государственной Думой кандидатур председателя Правительства, предлагаемых Президентом, вызывает закономерный роспуск палаты. Равным образом стойкое недоверие Правительству РФ со стороны Государственной Думы или отказ Правительству в доверии должны привести к роспуску палаты, если, разумеется, глава государства не объявит об отставке Правительства. В противном случае право Государственной Думы на недоверие Правительству теряет свой юридический смысл. С другой стороны, наличие этого права без альтернативы роспуска Государственной Думы превратит его в право смещения Правительства, что нарушит баланс законодательной и исполнительной властей.

    Конституционный Суд РФ в одном из своих решений отметил, что роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ или отказе последнему в доверии преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или, соответственно, продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой⁶.

    Конституционный Суд РФ в том же решении отметил и превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы, заключающееся в том, что они призваны "удерживать Президента Российской Федерации и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти".

    Следует подчеркнуть, что Президент РФ является единственным субъектом роспуска Государственной  Думы, причем это право является его прерогативой, которой исполняющий президентские обязанности пользоваться не может (часть 3 статьи 92 Конституции РФ). Право роспуска Государственной Думы относится к числу трех непередаваемых полномочий главы государства, осуществляемых только им лично, что само по себе свидетельствует о значимости института роспуска.

    В основании роспуска всегда лежит  невозможность при данном составе  представительного органа обеспечить стабильность и непрерывность государственного процесса и нормальное функционирование государственного аппарата. Глава государства (субъекта федерации), осуществляя роспуск представительного органа государственной власти, всегда рассчитывает на изменение его государственной позиции в новом составе, на последующее примирение и согласование позиций конфликтующих сторон. Роспуск представительного органа можно расценивать как правовой способ преодоления конституционного конфликта, который не удается решить путем ординарных согласительных процедур, как крайнюю, "силовую" форму разрешения разногласий. Наличие конфликтных ситуаций предшествует и роспуску Государственной Думы Федерального Собрания России, все три основания роспуска вытекают из конституционного конфликта между Государственной Думой, с одной стороны, Президентом РФ и Правительством РФ - с другой.

    Роспуск представительного органа государственной власти следует расценивать как средство преодоления кризиса власти, как конституционный способ обеспечения непрерывности государственного властвования, как крайнюю, но вынужденную меру преодоления конфликта ветвей власти, который можно полагать конституционным конфликтом⁷.