Правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ

Как отмечает А.Ю. Сунгуров, с позиции общества институт омбудсмена будет иметь хорошие перспективы развития, если он будет: а) обеспечивать более систематическое расследование; б) слушая проблемы людей, предлагать способы их лучшего обслуживания властью; в) направлять авторов жалоб к нужным им адресатам; г) развивать сотрудничество с другими правозащитными структурами; д) проводить больше консультаций с экспертами.

Этот же автор, с позицией которого мы согласны, вполне обоснованно полагает, что институт омбудсмена будет иметь  хорошие перспективы для развития, с позиции публичной власти, если он будет: а) помогать создавать внутренние системы контроля качества; б) играть роль медиатора не только власти и общества, но и между департаментами власти; в) повышать качество с помощью инновационных подходов; г) усиливать влияние этического фактора в деятельности государственной власти²¹.

Таким образом, деятельность Уполномоченного  по правам человека основывается на принципах, которые имеют особое значение для  выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Совершенствование механизма осуществления указанной деятельности следует признать перспективным направлением.

Глава 2. Специфика правового  статуса Уполномоченного по правам человека в РФ

2.1. Функции Уполномоченного  по правам человека в РФ

В соответствии со ст.15 ФКЗ  «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства²².

Указанная деятельность является одной из важнейших функций  Уполномоченного по правам человека. Закон относит к компетенции  Уполномоченного рассмотрение жалоб  по делам, возникающим из публичных  правоотношений. Это жалобы на решения или действия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Рассмотрение жалоб по спорам, вытекающим из частноправовых отношений, к компетенции Уполномоченного не относится.

Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения  года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Она должна содержать: а) фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, б) изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, в) сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.

В соответствии с действующим  законодательством жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест принудительного содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

Получив жалобу, Уполномоченный имеет право: принять ее к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу либо отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

Вне зависимости от принятого  решения Уполномоченный в десятидневный срок обязан уведомить о нем заявителя. При этом в случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

Следует отметить, что  решение о принятии жалобы к производству, то есть о признании ее приемлемой, выносится при наличии необходимых каждого в отдельности и достаточных в совокупности условий: а) подачи ее гражданином Российской Федерации или находящимся на ее территории иностранным гражданином либо лицом без гражданства и подписанной им; б) обжалования в ней решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего; в) нарушения обжалуемым решением или действием (бездействием) прав человека, которым гарантирована государственная защита; г) предварительного обжалования указанного решения или действия (бездействия) в судебном либо административном порядке; д) подачи ее в установленный срок; е) наличия в ней необходимых реквизитов и приложений²³.

В случае невыполнения установленных  требований выносится решение об отказе в принятии жалобы к производству, с сообщением заявителю о его основаниях.

Отказ в принятии жалобы к производству должен быть мотивирован, чтобы заявитель имел возможность  своевременно и полно устранить  препятствия, не позволившие признать ее приемлемой. Указанное решение обжалованию не подлежит, но может быть преодолено заявителем устранением имеющихся препятствий, например, подачей предварительной жалобы на решение или действие (бездействие), нарушающее его права, для рассмотрения ее в судебном или административном порядке.

Статьей 21 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» указывает на исключительные случаи, когда Уполномоченный вправе без  поступления к нему соответствующий  жалобы (или жалоб) на решения или  действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц принять меры государственной защиты нарушенных прав данной категории граждан.

Так, закон устанавливает, что инициатива такой защиты может  исходить от Уполномоченного в следующих случаях: а) массовых или грубых нарушений прав и свобод граждан; б) имеющих особое общественное значение; в) связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты²⁴.

Предполагается, что в указанных случаях не требуется не только поступления жалобы в адрес Уполномоченного о защите прав граждан, но и предварительного обжалования соответствующих решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц в судебном или административном порядке.

Представляется, что к  массовым нарушениям прав и свобод граждан относятся случаи нарушений прав человека, распространившиеся на существенной территории жизнедеятельности людей. Ими могут стать, например, нарушения Конституции РФ, связанные с дискриминацией граждан по признакам их национальной или религиозной принадлежности; нарушения международных норм о недопущении унижающего достоинство обращения с лицами, находящимися в местах принудительного содержания; издание нормативного правового акта, не соответствующего федеральному законодательству, повлекшее массовое нарушение прав и свобод граждан и др.

Грубыми являются нарушения прав человека, свидетельствующие об откровенном пренебрежении нормами морали и права.

Особое общественное значение имеют такие нарушения прав человека, которые предаются огласке или опубликованию для значительного количества людей на федеральном, региональном, местном или ведомственном уровне.

На наш взгляд, вышеприведенные перечень случаев, когда Уполномоченный по собственной инициативе принимает меры по защите и восстановлению нарушенных прав граждан, не является исчерпывающим. Решение о необходимости защиты их прав принимается Уполномоченным самостоятельно и связано с исключительными особенностями соответствующей ситуации.

Следует отметить, что  действующее законодательство предоставляет  Уполномоченному широкий круг полномочий при проведении проверки по поступившей к нему жалобе. Так, он вправе беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; запрашивать и получать от них сведения, документы и материалы, объяснения необходимые для рассмотрения жалобы, а также осуществлять иные полномочия.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: 1) обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле²⁵.

Особенностью деятельности Уполномоченного, как и любого другого  должностного лица, занимающего высокую  государственную должность, является ее публичность. Данный факт предопределил  установление в права, в соответствии с которым Уполномоченный может опубликовывать принятое им заключение. Публикация решений государственного правозащитника предполагает предание их огласке широкому кругу лиц с помощью средств массовой информации. Пользуясь данным правом, Уполномоченный подтверждает открытость и гласность своей деятельности, в том числе по результатам рассмотрения жалоб²⁶.

Представляются важными  для правоприменительной практики полномочия Уполномоченного по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб:

1) направлять государственным  органам, органам местного самоуправления  и должностным лицам свои замечания  и предложения общего характера,  относящиеся к обеспечению прав  и свобод граждан, совершенствованию  административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении пробелов в законодательстве, если он полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение действующего законодательства, либо в силу существующих пробелов в законодательстве, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ.

Резюмируя вышеизложенное необходимо отметить, что помимо рассмотрения жалоб и обращений граждан в функции национальных институтов омбудсменов включаются также: а) взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления; б) мониторинг ситуации с соблюдением прав и свобод человека; в) анализ внутреннего законодательства в целях выявления его несоответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам страны в области прав человека; г) правовое просвещение граждан по вопросам прав человека, форм и методов их защиты.

2.2. Порядок  назначения и освобождения от  должности

Должность Уполномоченного, назначаемого и освобождаемого от должности  Государственной Думой и действующего в соответствии с ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», установлена ст. 103 Конституции РФ²⁷.

В соответствии со ст. 6 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты²⁸.

Таким образом, в отношении  замещения должности Уполномоченного  закон не устанавливает требований непосредственно к образованию, стажу государственной службы или иному стажу общей трудовой или профессиональной деятельности, свидетельствующему о его предыдущей трудовой занятости. Так, на должность Уполномоченного вполне может претендовать кандидат, не имеющий, например, высшего образования, квалификации юриста, стажа государственной службы или стажа замещения государственной должности.

В целом сведения о кандидате по первым двум правовым требованиям подлежат объективной проверке в соответствии с предъявляемыми им документами.

Уполномоченным может  быть назначено только лицо, имеющее  гражданство РФ. При этом гражданство кандидата на указанную должность рассматривается объективно, независимо как от оснований приобретения им гражданства, так и от числа лет пребывания в нем.

Сведения о наличии  у кандидата познаний в области  прав и свобод человека и гражданина и опыта их защиты подлежат субъективной оценке. Субъектами оценочного процесса при вынесении предложения о кандидатуре на должность Уполномоченного являются Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения в Государственной Думе.

Анализ научной литературы позволяет определить, что под познаниями в области прав человека и гражданина понимается совокупность процессов, процедур и методов приобретения знаний о правах и свободах человека, признанных как мировым сообществом, так и государством в частности.

Степень необходимых  познаний в области прав человека, так же, как и объективные критерии оценки таких познаний, для кандидата  на должность Уполномоченного законом не предусматривается. Однако предполагается, что кандидат на высшую государственную должность по защите прав человека в стране уже обладает такими познаниями, причем в высшей степени, о чем должны свидетельствовать его безупречная репутация, профессиональная деятельность и достижения.

Так, например, первым Уполномоченным, назначенным в соответствии с ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», стал депутат Государственной Думы, один из ее представителей в Конституционном Суде РФ, известный юрист профессор, доктор юридических наук специалист в области конституционного права О.О. Миронов, который 22 мая 1998 года тайным был назначен на должность Уполномоченного²⁹.