Правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ

3. Парламентский омбудсмен. Он  находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (подконтролен) ему. Выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента¹⁰. Основным направлением деятельности классического омбудсмена является контроль за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется и на законодательную власть).

Парламентские омбудсмены относятся к классическому типу омбудсмена, возникшему в результате борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные Конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти¹¹.

Следует отметить, что  институт омбудсмена получил законодательное и общественное признание в государствах с самыми разными формами правления - конституционной монархии, президентской и парламентской республиках. Он успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым системам.

Причинами столь широкого распространения этого института  послужили:

во-первых, наличие глубочайшего кризиса традиционной демократии в  Европе после Второй мировой войны и возникновение необходимости европейских политических институтов;

во-вторых, неэффективность  традиционных методов контроля, при  которых существующие государственные  структуры не решают всех конкретных задач и возникает необходимость  дополнительной защиты прав граждан против административного произвола;

в-третьих, усиление внимания мирового сообщества к защите прав и свобод человека и гражданина;

в-четвертых, усложнение и рост, даже в странах Запада, аппарата государственного управления, который все больше становится угрозой для демократии и прав человека.

Отечественные правоведы  обратили внимание на то, что в ходе государственного развития внутри механизма  государства, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, постепенно стала выделяться четвертая по значению, самостоятельная ветвь власти - контрольная власть. В качестве одного из органов этой контрольной власти, выделяясь из законодательной и приобретая самостоятельность и независимость от иных органов, и развивается институт омбудсмена¹².

Таким образом, омбудсмен, или уполномоченный по правам человека, - это институт и государственный  правозащитный орган, осуществляющий свою деятельность в целях соблюдения прав и свобод индивида при его  взаимоотношениях с государством, который  должен способствовать совершенствованию отдельно взятого человека и гармонизации общественных отношений.

1.2. Принципы и цели деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1- ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее – ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации») должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами¹³.

Таким образом, основными  целями деятельности Уполномоченного  по правам человека в РФ является обеспечение:

а) гарантий государственной  защиты прав и свобод граждан;

б) соблюдения и уважения прав и свобод граждан государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Необходимо указать, что человек, его права и свободы в соответствии со ст. 2 Конституции РФ являются высшей ценностью демократического федеративного правового государства. Именно таким государством на конституционном уровне провозглашена РФ. Нормой Конституции РФ установлено, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства¹⁴.

В данном случае под правами понимаются установленные законом пределы дозволенного поведения, отражающие правовые формы и средства (способы) удовлетворения потребностей человека и гражданина. В свою очередь, свободы – это установленные законом пределы внутреннего волеизъявления личности, выражающие правовые формы и способы ее жизнедеятельности. Правами человека в демократическом правовом государстве являются права, образующие основу правового статуса личности.

В международном публичном праве  права человека впервые закреплены Всеобщей декларацией прав человека ООН 1948 года¹⁵, которая стала универсальным международным документом. Однако данная Декларация, как и другие резолюции международных организаций по правам человека (например, Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений 1981 г., Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г.), носит рекомендательный характер.

Другую часть документов в области  прав человека составляют международные  договоры. В их числе - Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.¹⁶, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. и другие договоры. Они закрепляют стандарты в области прав человека и носят обязывающий для их участников характер.

Для России значимым событием стало  принятие Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г. По общепризнанному мнению, окончательно международные стандарты прав человека в РФ утвердились с принятием Конституции РФ.

Таким образом, провозгласив приоритет прав и свобод человека и гражданина, государство приняло на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения.

Для этого государство развивает  и создает соответствующие гарантии (условия и средства) государственной защиты прав и свобод человека и устанавливает юридические механизмы их осуществления.

В целом, юридические гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина обеспечиваются законодательными актами, принимаемыми в соответствии с Конституцией РФ и направленными на развитие ее положений. В России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Процессуальные гарантии обеспечиваются системой судебных и правоохранительных органов. К ним относятся:: право на судебную защиту прав и свобод (в том числе право на обжалование в суд незаконных действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц), право на защиту, право на получение квалифицированной юридической помощи и т.п. Исключительное по своей важности место в системе органов, обеспечивающих защиту прав человека, занимает суд. Защита прав и свобод человека осуществляется также правоохранительными органами (органы прокуратуры, органы юстиции, органы внутренних дел и др.).

В случаях, если исчерпаны  все имеющиеся внутригосударственные  средства правовой защиты, каждый человек  согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека.

Дополнительной гарантией, обеспечивающей государственную защиту прав личности, стало создание института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации осуществляющего контроль за соблюдением прав и свобод личности в государстве в случаях, когда лицо уже обращалось за защитой своих прав в органы государственной власти или судебные органы.

Следует отметить, что  законодатель в ч. 1 ст. 1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определил границы деятельности Уполномоченного. В частности, Уполномоченный призван обеспечивать контроль за соблюдением прав и свобод исключительно граждан РФ. Данное положение вступает в противоречие со ст. 15 вышеназванного федерального конституционного закона, в соответствии с которой Уполномоченный рассматривает жалобы не только граждан РФ, но и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (заявителей)¹⁷.

В связи с чем представляется целесообразным устранить выявленное несоответствие путем внесения изменения  в действующую редакцию федерального конституционного закона, изложив ч. 1 ст. 1 в следующей редакции:

«Должность Уполномоченного  по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) учреждается  в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения  гарантий государственной защиты, соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами прав и свобод граждан и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства».

В соответствии с п. 3 ст. 1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» средствами, предусмотренными законом, Уполномоченный способствует:

а) восстановлению нарушенных прав,

б) совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права,

в) развитию международного сотрудничества в области прав человека,

г) правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты¹⁸.

Кроме того, Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - заявители)

Однако, следует согласиться  с А.В. Малько, который отмечает, что: «должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не выполняет в полной мере присущую ей функциональную нагрузку. В определенных случаях деятельность данного должностного лица (как, впрочем, и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ) имеет формальный характер, ни в коей мере не способствуя охране и защите прав граждан. Случаи успешной, результативной деятельности уполномоченных по правам человека - из ряда вон выходящие события, немедленно попадающие на страницы прессы. Однако мы убеждены, что такие успехи должны стать явлением привычным, органично вплетающимся в правоохранительную систему России»¹⁹.

Анализ нормативных  правовых актов и научной литературы позволяет выделить следующие основные принципы деятельности омбудсмена: а) независимость омбудсмена; б) принцип статуса органа государственной власти; в) доступность омбудсмена; г) беспристрастность, честность и справедливость омбудсмена.

Критериями, характеризующими принцип независимости омбудсмена, являются: провозглашение принципа независимости  омбудсмена в законодательстве зарубежных стран; связь с парламентом и другими органами власти; срок полномочий и порядок освобождения от должности; ограничения для лиц, занимающих должности омбудсмена; иммунитет омбудсмена; материально-техническая и финансовая независимость.

Современные принципы деятельности омбудсмена содержатся в проекте  Декларации европейских омбудсменов, разработчиком которого стал Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Ее принятие поддержали участники международной  конференции в Дубровнике (Хорватия) под председательством Верховного Комиссара ООН по правам человека Мэри Робинсон в октябре 2001 г.

Декларация предусматривает  возможность совместных действий омбудсменов  в соответствии с Конституцией и законами государств, международными договорами в целях обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения публичными властями, предоставления всем и каждому возможностей защиты от произвола и бюрократии, в интересах построения гражданского общества. Принимая во внимание появление новых вызовов демократии, верховенству закона, правам и свободам человека, включая международный терроризм, угрозы среде обитания, глобальную информатизацию, омбудсмены должны еще больше развивать сотрудничество и взаимодействие на многосторонней основе²⁰.

Принципы, заложенные в Декларации, позволят омбудсменам действовать  сообща и оперативно в области  защиты прав и свобод человека и гражданина, работать с перспективой, предвидеть и предотвращать проблемы, создающие угрозы правам и свободам людей.

Омбудсмен защищает и те права, которые  не получили конституционного или законодательного закрепления. Для Уполномоченного по правам человека не существует внешних, заранее заданных приоритетов: он полагается на собственный практический опыт деятельности в качестве защитника гражданских прав и свобод и демонстрирует саморегулирующие возможности гражданского общества. Сила института заключается в том, что он воплощает в себе социальную власть общества. Даже лингвистическое значение термина "омбудсмен" (власть, авторитет) отражает общую тенденцию усиления влияния гражданского общества на государственный механизм.