Национальные проблемы государственного управления: сравнительный анализ

Следует акцентировать мысль, что управление в сообществе людей (большом или малом) всегда актуально и возникло потому, что общество есть открытая система, в которой будущее вовсе не детерминировано прошлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей. Оно бывает таким, каким его сообща созидают люди. Историческое наследие, которое люди используют в качестве «материала» для строительства своей жизни (завтрашнего дня), тоже является продуктом жизнедеятельности предыдущих поколений и открыто для них в своей оценке и возможностях. Можно его отрицать, низвергать, отказываться от него, но можно относиться к нему бережно, избирательно, брать все ценное и конструктивное и таким образом наращивать национальное богатство. Все упирается в выбор. Кроме того, жизнь отдельного человека, коллектива, общества открыта и в том смысле, что ничто в ней не дается раз и навсегда, является нерушимым и абсолютно устойчивым, осуществляемым по известной программе. Личностные и социальные взаимосвязи воссоздаются ежедневно, ежечасно, ежеминутно усилиями сознания, ре альным поведением и активной деятельностью людей. Без этого наступают энтропия, хаос, анархия, произвол, распад. В таких условиях — открытости всего человеческого (общественного) — управление служит важнейшим общественным институтом самосохранения, восстановления, преодоления энтропии общественной, а часто и личной жизни. Значит, надо изучать, раскрывать, осваивать сущность управления, с тем чтобы лучше использовать его потенциал в решении всех проблем жизнедеятельности людей [8, с. 22].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Государственно-административное и политическое управление

 

Разделение ГУ на политическое и административное является сложной, противоречивой и спорной проблемой. Соотношение между ними зависит от типологии государства, особенностей политической системы, роли наднациональных структур в принятии политических решений, а также от иерархии организации в системе государственного управления. Чем выше иерархия, тем значительней роль политической составляющей государственного управления.

Границы между политическим и государственно-административным управлением достаточно условны, они неразрывно связаны между собой в рамках единой подсистемы государственного управления. При этом эффективность политического управления определяется качеством взаимодействия государства с гражданским обществом.

Вместе с тем неразрывная связь между политическим и государственно-административным управлением не должны вести к их смешению. Независимость государственного управления вполне логически соотносится с принципом разделения властей.

Независимость администрации от политической власти имеет моральное и функциональное (социологическое) значение, так как является необходимой для сохранения административного организма (например, при смене правительства она обеспечивает определенную преемственность администрации). При хорошо отлаженной системе взаимодействия между политиками и администраторами, их деятельность должна быть четко разграничена.

Начало теоретической разработке вопросов разделения политиков и администраторов, выделению административно-государственного управления положил будущий президент США, профессор Вуцро Вильсон в 1887 году в своей работе «Изучение администрирования». Он считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата, а систему государственного администрирования должен отличать высокий профессионализм, т. е. подбор государственных служащих должен осуществляться по их профессиональной компетентности, что обеспечит превращение бюрократии в инструмент профессионального управления, основанного на принципе «иерархии и разделения функций». Он высказывал мнение, что политики должны контролировать деятельность администраторов, которые будут просто следовать направлениям, заданным для них политическими лидерами и не смогут «вмешиваться» в политику [9, с. 25-26].

Идеи Вудро Вильсона поддерживал Франко Дж. Гуднау, который также проводил четкое разграничение между политиками и администраторами.

Их взгляды разделял немецкий ученый Макс Вебер, который считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Чиновник должен управлять, в то время как политик должен бороться. Выработанные им принципы формирования бюрократической модели административно-государственного управления достаточно универсальные и не утратили своего значения и сегодня. В качестве таких принципов он выделил следующее:

• административные учреждения организованы иерархически;
• каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
• служащие назначаются с учетом их профессиональной квалификации;
• гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;
• для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;
• служащий не владеет учреждением, в котором работает;
• служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;
• смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций [9, с. 26].

Отделение политиков от администраторов можно рассматривать также через призму принимаемых решений. Политические решения характерны для политиков и политических институтов и связаны с необходимостью разрабатывать и реализовывать политическую стратегию. Административные решения присущи, прежде всего, бюрократическим организациям, нацеленным на решение практических проблем государственной политики и исполнение воли политиков. К числу таких организаций можно отнести, например, министерства, комитеты.

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. ВОЗДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА НА РЕШЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ

 

2.1. Основные направления  государственного управления

 

Основанное на силе власти и верховенстве права ГУ представляет собой очень сложную систему, имеющую комплексный, многоплановый и многогранный характер, что требует выделения в его составе отдельных элементов - субъектов и объектов управления, их сложных взаимосвязей и проявлений, подходов и принципов управления, форм и методов и т. д., которые находятся между собой в определенной логической согласованности, взаимодействии и взаимозависимости, обеспечивая государственному управлению сложную организованную целостность [9, с. 22].

Базовым направлением ГУ на уровне принятия политических решений является деятельность в сфере государственного строительства. Это направление получает особую актуальность в транзитивные периоды, когда формируются основы государственности и формы их закрепления, определяются цели и перспективы развития страны на конкретный период времени. Этот этап управленческой деятельности американские политологи (в частности, Дж. Кингдон) называют «большой политикой». На данном этапе принимаются не просто управленческие, а политико-управленческие решения. Здесь речь идет о макрополитическом управлении.

Лидеры страны демонстрируют политическую волю в определении целей государственного развития. Однако этот процесс сопровождается взаимным оппонированием представителей государственных органов, группировок политической элиты, консультантов и экспертов, а также общественности (партий, групп давления, СМИ). Группы интересов также включены в процесс борьбы за влияние на принятие политических решений. Важной стороной деятельности официальной власти является легитимация политических решений.

На этапе государственного строительства применяются следующие виды государственно-управленческих политических решений:

• определение целей, функций и задач развития государства;
• назначение выборов Главы государства, парламента, органов местного самоуправления;
• досрочная приостановка полномочий Главы государства, парламента, правительства;
• назначение референдумов;
• внесение изменений в Конституцию;
• закрепление государственной символики;
• формирование системы центральных органов исполнительной власти;
• создание и реорганизация министерств и других центральных органов исполнительной власти;
• формирование судов;
• закрепление административно-территориальной структуры; распределение мест в органах регионального и местного управления и самоуправления;
• определение основных принципов работы органов государственной безопасности и обороны.

Принципиальный выбор главных целей и генеральных направлений деятельности государства требует конкретизации во времени и в пространстве. Можно предложить следующую классификацию целей государственного строительства: идеалы общественного развития (миссии); макроцели (политические, экономические, социальные, духовнке); цели в конкретных отраслях деятельности.

Главная цель деятельности какой-либо организации и соответственно процесса управления называется миссией. Дели структурируются в виде классической иерархической структуры, называемой «деревом целей».

Государственное управление в сфере формулирования государственной политики включает:

• определение направлений государственной внешней и внутренней политики;
• программу деятельности правительства и государственный бюджет, проблемы государственного долга;
• определение стратегических отраслей, которые остаются в государственной собственности, и тех объектов, которые подлежат приватизации;
• правовой статус работы предприятий, лицензирование и стандартизацию.

Этап исполнительно-распорядительного управления связан с реализацией (имплементацией) государственной политики. Государственное управление в сфере реализации государственной политики включает следующее:

1. планирование законотворческой деятельности;
2. внесение изменений в государственный бюджет;
3. координация работы министерств и ведомств;
4. управление государственной собственностью;
5. внешнеэкономическая деятельность и таможенное дело, создание свободных экономических зон;
6. обеспечение общественного порядка и борьба с преступностью.

Этап оперативного и тактического управления связан с административной деятельностью. Специфический вклад в процесс принятия решений вносится на административном уровне (уровне исполнительно-распорядительной власти), на котором государство предстает в качестве совокупности иерархизированных структур и организаций, подчиняющих свою деятельность стратегии развития (по сути, воплощению политической воли). Здесь речь идет о деятельности исполнительно-распорядительных органов и оперативном тактическом управлении, что воплощается в формулировании государственной политики и деятельности по ее реализации и находится на стыке принятия политических и чисто административных решений. На административной фазе высшие политические решения трансформируются в аппаратные инструкции, деловые технологии, в соответствии с задачами формируются кадровые команды.

Описанные выше этапы ГУ и соответствующие им решения представлены в табл. 1.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Уровни и виды государственного  управления

 

Государство как одна из форм существования публичной власти иерархично. В ГУ иерархия понимается как многозвенная система распоряжения-подчинения. Элементами могут выступать любые части системы ГУ: органы управления, правовые акты, должностные лица.

Сложная организованная целостность ГУ во всем богатстве и разнообразии его элементов и свойств имеет первостепенное значение для практики государственного управления.

Все многообразие ГУ, исходя из определенных основополагающих признаков - критериев, можно представить через его различные уровни и виды.

В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов административно-территориальных единиц выделяют координационное и субординационное управление [9, с. 22].

Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.

Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют на основе единых подходов.

По уровню управления выделяют республиканское, региональное и местное управление. По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта выделяют отраслевое и функциональное управление [9, с. 22-23].

Отраслевое - предполагает наличие вертикали соподчинения от центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, осуществляющие единую техническую политику в отрасли и обеспечивающие необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.

Функциональное - осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т. д.

Можно выделить линейный, функциональный, отраслевой виды отношений распоряжения-подчинения (по такому критерию, как воздействие на объект и зависимость от самого объекта управления).

Линейным называют распоряжение, в рамках которого вышестоящий орган (должностное лицо) обладает полномочиями по формированию (расформированию) данной структуры (например, созданию или упразднению должностей). При линейном подчинении вышестоящее лицо или орган обладает правом общего руководства деятельностью нижестоящих уровней, а иногда осуществляет оперативное руководство и контроль. Линейное руководство не учитывает развитую специализацию деятельности.