В соответствии с
Регламентом право законодательной
инициативы принадлежит депутатам
областного Совета депутатов, комитетам
и комиссии областного Совета депутатов,
главе администрации области, представительным
органам местного самоуправления, прокурору
области, председателям, областного суда
и арбитражного суда, а также группе
избирателей численностью не менее
двух процентов от общей численности
избирателей. Право законодательной
инициативы они осуществляют в форме
внесения в областной Совет законопроекта,
законодательного предложения. Так, в
2002 году областным Советом депутатов
принято 42 Закона Липецкой области, в
том числе по инициативе главы
администрации области - 35 законов,
по инициативе комитетов областного
Совета - 3, депутатов областного Совета
- 2, областного суда - 2, и один закон
области принят на основе инициатив
депутата областного Совета и областного
суда.
Порядок внесения законопроекта
субъектом права законодательной
инициативы в областной Совет
депутатов регламентируется Законом
Липецкой области «О нормативных
правовых актах Липецкой области» от
27 марта 1997 года № 64-03. Необходимым условием
внесения законопроекта является представление
пояснительной записки, содержащей
в себе обоснование необходимости
принятия законопроекта, развернутую
характеристику его целей, основных
положений, места в системе действующего
законодательства, а также прогноза
социально-экономических и других
последствий его принятия. В соответствии
со статьей 47 Устава Липецкой области,
статьей 21 Закона области «О нормативных
правовых актах Липецкой области» законопроекты
о введении или об отмене налогов,
освобождении от их уплаты, изменении
финансовых обстоятельств области, другие
законопроекты, предусматривающие расходы,
покрываемые за счет средств областного
бюджета, рассматриваются областным Советом
по представлению главы администрации
либо при наличии заключения главы администрации.
Такие законопроекты направляются субъектами
права законодательной инициативы или
субъектами права внесения предложений
о поправках к областному закону (депутатами
областного Совета) на заключение главы
администрации области. Заключение представляется
в областной Совет в течение 15 рабочих
дней с момента получения законопроекта.
При отрицательном
заключении главы администрации
по законопроекту его рассмотрение
в областном Совете откладывается
на месяц после поступления заключения.
В течение этого месяца законопроект
дорабатывается согласительной комиссией,
создаваемой на паритетной основе Советом
и администрацией. Особой формой участия
администрации Липецкой области
в законодательном процессе является
право руководителя высшего исполнительного
органа реагировать на уже принятый
областным Советом закон. Согласно
ст.50 «Регламента Липецкого областного
Совета депутатов» законы, принятые областным
Советом, направляются областным Советом
в течение пяти рабочих дней главе
администрации области для подписания
и обнародования. Глава администрации
области вправе отклонить законы
области, принятые областным Советом,
если они противоречат действующим
федеральным законам, законам области,
ранее принятым решениям областного
Совета. Закон вместе с мотивированным
заключением направляется главой администрации
на повторное рассмотрение областного
Совета.
В статьях 51, 52, 53 «Регламента
Липецкого областного Совета депутатов»
содержатся нормы, регламентирующие повторное
рассмотрение законов, опротестованных
главой администрации области. Закон,
возвращенный главой администрации
области, направляется председателем
областного Совета в ответственный
комитет для принятия соответствующего
решения.
По итогам рассмотрения
ответственный комитет может
рекомендовать областному Совету согласиться
с предложением главы администрации
области либо принять закон в
прежней редакции. Обсуждение отклоненного
главой администрации области закона
на сессии областного Совета начинается
с выступления главы администрации
области либо уполномоченного им
лица. Затем заслушиваются выступления
представителя ответственного комитета
и депутатов. При рассмотрении возвращенного
главой администрации области законопроекта
на голосование в первую очередь
ставятся предложения главы администрации
области. Отклоненный главой администрации
области закон может быть одобрен
в ранее принятой редакции не менее
2/3 голосов от установленного числа
депутатов. Если областной Совет
не преодолеет вето главы администрации
области, а также не согласится с
предложениями администрации области,
изложенными в заключении, с целью
продолжения работы над законом
создается согласительная комиссия.
Третье. Участие законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта РФ, органа исполнительной
власти субъекта РФ в формировании
и деятельности территориальных
подразделений федеральных органов
государственной власти.
Это является эффективным
механизмом усиления координации и
взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов РФ
и проявляется во взаимном согласовании
назначения на должность отдельных
должностных лиц исполнительных
органов. При этом простого согласования,
на наш взгляд, недостаточно: одновременно
следует обеспечить взаимное соответствие
системы федеральных органов
исполнительной власти и системы
исполнительной власти субъектов РФ
и определить структурные подразделения
в федеральных органах исполнительной
власти, ответственных за проведение
региональной социально-экономической
политики.
С установлением
единой системы исполнительной власти
прекратятся споры о разграничении
полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов
РФ. С одной стороны функции, многих
территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти более
эффективно смогли бы выполнять органы
исполнительной власти субъектов РФ
благодаря экономии расходов на содержание
государственных служащих и ликвидации
дублирования одних и тех же функций.
С другой стороны, федеральный центр
смог бы направить большие финансовые
ресурсы и передать осуществление
многих полномочий распорядительного
характера субъектам РФ (лицензирование,
сертификация, государственная регистрация
и др.) в соответствии с правилами,
установленными на федеральном уровне.
Все это позволит достичь одной
из целей развития федеральных отношений
- децентрализации власти и расширения
полномочий органов государственной
власти субъектов РФ, которые зафиксированы
в Основных положениях региональной
политики в РФ, утвержденных Указом
Президента РФ от 3 июня 1996 года № 803. К
сожалению, концентрация указанных
выше полномочий произошла уже на
уровне федерации, потому что согласно
проекта Концепции федеративной
реформы федеральное регулирование
по предметам совместного ведения
может быть не только «рамочным», но
и в достаточной степени детальным.
Четвертое. Финансовые взаимоотношения
органов государственной власти
РФ и субъектов РФ по предметам
совместного ведения.
Финансовая обеспеченность
выполнения полномочий, отнесенных к
совместному ведению РФ и ее субъектов,
выражается в справедливом распределении
поступлений от налоговых сборов
в бюджет субъекта РФ. Анализ налогового
кодекса РФ показал, что исчерпывающий
перечень региональных и местных
налогов и сборов определяет превышение
федеральным законодателем своих
полномочий по сравнению с конституционно
установленными, а также максимальную
централизацию налоговых полномочий
на уровне федерального законодательства.
Общие принципы взаимоотношения
органов исполнительной и законодательной
власти, установленные Конституцией
Российской Федерации 1993г., прошли проверку
на практике, вместе с тем, нуждаются
в дальнейшем совершенствовании. На
основании сравнительного анализа
взаимодействия органов государственной
власти субъектов РФ (горизонтальный
уровень) можно сделать вывод
о том, что на федеральном уровне
взаимодействие органов власти имеет
более обширный характер, например,
в области законотворческого
процесса. Сравнительный анализ горизонтального
взаимодействия органов государственной
власти субъектов РФ в законотворческой
деятельности был освещен автором
выше.
Законодательный процесс
в Российской Федерации состоит
из следующих основных стадий:
- выступление с
законодательной инициативой (внесение
законопроекта в парламент);
- обсуждение законопроекта
в Государственной Думе Федерального
Собрания РФ с последующим
принятием, либо отклонением его
полностью или частично;
- одобрение Советом
Федерации Федерального Собрания
РФ принятого Государственной
Думой закона либо его отклонение;
- обнародование
(промульгация) закона Президентом
РФ, состоящее из подписания им
закона и опубликования в официальном
издании;
- вступление закона
в действие.
Важнейшими участниками
процесса законодательной деятельности
в Российской Федерации, исходя из положений
Конституции и реальной практики
их применения, являются, прежде всего,
Федеральное Собрание и Правительство.
Взаимодействие Парламента и Правительства
можно определить как урегулированный
конституционными, иными правовыми
нормами, традициями, обыкновениями, прецедентами
комплекс процедур и институций, позволяющих
согласовывать совместное участие
Парламента и Правительства в
законодательном процессе.
Участие Правительства
Российской Федерации в законодательном
процессе регламентируется, помимо Конституции
РФ и федеральных законов, Временным
положением о законопроектной деятельности
Правительства, утвержденным постановлением
Правительства РФ от 19 июня 1994 года
№733, а также постановлениями
Правительства РФ от 11 апреля 1994 года
№310 «О порядке подготовки Правительством
РФ заключений по проектам законов, направляемым
Государственной Думой», от 16 декабря
1994 года №1392 «О мерах по обеспечению
взаимодействия Правительства РФ с
палатами Федерального Собрания», от 21
декабря 1996 года №1536 «О совершенствовании
взаимодействия Правительства РФ с
палатами Федерального Собрания».
В целях повышения
эффективности взаимодействия Правительства
РФ с палатами Федерального Собрания
РФ и федеральными органами исполнительной
власти в осуществлении законодательного
процесса, а также совершенствования
его законопроектной деятельности,
постановлением Правительства РФ от
21 декабря 1996 года №1536 образовано Полномочное
представительство Правительства
РФ в Федеральном Собрании в составе
полномочного представителя Правительства
РФ в Государственной Думе, полномочного
представителя Правительства РФ
в Совете Федерации и статс-секретарей
- заместителей министров РФ и руководителей
федеральных органов исполнительной
власти.
Согласно постановлению
правительства РФ от 20 марта 1997 года
№327 «О Полномочном представительстве
Правительства Российской Федерации
в Федеральном Собрании Российской
Федерации» представительство по вопросам,
отнесенным к его ведению, осуществляет
взаимодействие с палатами Федерального
Собрания РФ, законодательными и исполнительными
органами субъектов РФ, Администрацией
Президента РФ, политическими партиями
и общественными организациями,
иными организациями, а также
с ведущими российскими и зарубежными
специалистами.
Реализацию основных
задач и целей представительства
в Аппарате Правительства РФ обеспечивают
Департамент по взаимодействию с
государственной Думой и общественными
организациями и Департамент
по взаимодействию с субъектами РФ
и связям с Советом Федерации,
возглавляемые полномочными представителями
Правительства РФ в Федеральном
Собрании - заместителями Руководителя
Аппарата Правительства РФ. Департаменты
обеспечивают взаимодействие Правительства
РФ, его Аппарата, федеральных органов
исполнительной власти с Государственной
Думой и Советом Федерации, организуют
законопроектную деятельность Правительства,
информационное обеспечение депутатов
Государственной Думы и членов Совета
Федерации о ходе рассмотрения их
запросов и обращений в Правительство
РФ. Они также координируют работу
статс-секретарей федеральных органов
исполнительной власти в палатах
Федерального Собрания, деятельность
подразделений Аппарата Правительства
по своевременной и качественной
подготовке законопроектов, представлению
заключений по ним и др. В рамках
Департамента по взаимодействию с субъектами
Российской Федерации и связям с
Советом Федерации организационное
и информационное сопровождение
законопроектов при их рассмотрении
осуществляет отдел по связям с Советом
Федерации.
Анализ правовых
норм, регламентирующих деятельность
Полномочного представительства Правительства
Российской Федерации в Федеральном
Собрании, показывает, что она состоит
в обеспечении принятия решений
на следующих стадиях законодательного
процесса на федеральном уровне:
- внесение законопроекта
в Государственную Думу;
- рассмотрение законопроекта
Государственной Думой и либо
его принятие в качестве федерального
закона либо его отклонение;
- одобрение Советом
Федерации принятого федерального
закона либо его отклонение;
- подписание и
обнародование Президентом РФ
принятого Государственной Думой
и одобренного советом Федерации
федерального закона либо его
отклонение.
Законодательная инициатива
- это начальная парламентская
процедура, означающая официальное
внесение законопроекта в компетентный
орган парламента управомоченными
субъектами. Наличие у субъекта права
законодательной инициативы означает,
что парламент обязан рассмотреть
внесенное данным субъектом предложение
об издании закона или его проект.
Однако законодательный орган не
обязан принять соответствующий
закон, и может принять его
в совсем другом виде, чем предлагалось.
В зависимости от круга субъектов
права законодательной инициативы
можно выделить государства, где
этот круг довольно узок, и те, где
существует широкий перечень лиц
и организаций, которым предоставлено
право вносить законопроект. Есть
парламенты, в которых право вносить
законопроекты предоставлено только
членам парламента (США, Великобритания).
Многие страны значительно расширяют
круг субъектов законодательной
инициативы (Австрия, Бразилия). Некоторые
демократические страны предоставляют
право законодательной инициативы
большим группам избирателей, при
этом законопроекты могут вноситься
в порядке народной инициативы (Австрия,
Италия).
Конституция Российской
Федерации (ч.1 ст. 104) разделяет право
законодательной инициативы на общее
и специальное. Общим правом законодательной
инициативы обладают: Президент Российской
Федерации, Совет Федерации, члены
Совета Федерации, депутаты Государственной
Думы, Правительство, законодательные
(представительные) органы субъектов
Российской Федерации. Кроме того, Конституционный
Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший
Арбитражный Суд РФ обладают специальным
правом законодательной инициативы
только по вопросам их ведения.
По сравнению
с прежней Конституцией 1978 г. (с
последующими изменениями) круг субъектов
права законодательной инициативы
сократился. Из этого круга исключен
не существующий более Президиум
Верховного Совета, в него не входят
постоянные комитеты и комиссии парламента,
Генеральный прокурор РФ, общероссийские
общественные организации. Однако признается,
что и сейчас этот круг субъектов
достаточно широк по сравнению с
другими странами.