Модель взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: характерные черты

- закрепляет субсидиарную  ответственность федеральных органов  государственной власти РФ по  некоторым обязательствам государственных  органов субъектов РФ, т.е. временное  осуществление федеральными органами  государственной власти отдельных  полномочий органов государственной  власти субъектов РФ;

- предоставляет  право органам государственной  власти субъектов РФ участвовать  в определении кадровой политики  федеральных органов государственной  власти. В частности, осуществление  процедур согласования и утверждения  на должности Председателя суда  субъекта РФ, арбитражного суда  субъекта РФ, прокурора субъекта  РФ, начальника Судебного департамента  в субъекте РФ, руководителей  правоохранительных органов субъекта  РФ (ст. 30 Устава (Основного Закона) Воронежской  области); избрание представителя  законодательного органа субъекта  РФ в Совет Федерации (ст. 53 Устава (Основного Закона) Орловской  области). Глава субъекта РФ координирует  и согласовывает в пределах  установленной федеральным законом  компетенции деятельность территориальных  органов, структурных подразделений  и должностных лиц федеральных  органов исполнительной власти, действующих на территории субъекта  РФ. Направляет в федеральные  органы представления о назначении  на должности, освобождении от  должностей, поощрении и применении  мер дисциплинарного воздействия  к должностным лицам территориальных  органов и структурных подразделений  федеральных органов государственной  власти, действующих на территории  субъекта РФ (ст. 67 Устава (Основного  Закона) Орловской области). Назначает  и освобождает полномочных представителей  главы субъекта РФ - представителя  в Совете Федерации (ст. 53 Устава (Основного закона) Рязанской области);

- включает в качестве  основополагающих элементов: а)  права Правительства РФ передавать  осуществление части своих полномочий  органам исполнительной власти  субъектов по обоюдному соглашению (ст. 13 федерального закона РФ  «О Правительстве РФ»). Принимается  такое решение на заседаниях  Правительства РФ (ст. 26 федерального  закона РФ «О Правительстве  РФ»). Подробное закрепление порядка  взаимодействия Правительства РФ  и исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ осуществляется  в главе 8 федерального закона  «О Правительстве РФ» - «Взаимоотношения  Правительства РФ и органов  государственной власти субъектов  РФ»; б) участие Государственной  Думы Федерального Собрания РФ  в согласительных процедурах, используемых  Президентом РФ для разрешения  разногласий между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ (ст. 11 Регламента  Государственной Думы Федерального  Собрания РФ).

Осуществив классификацию  основных черт взаимодействия федеральных  органов государственной власти субъектов РФ, проведем анализ их юридического оформления. Федеральный закон «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ принят Государственной Думой 22 сентября 1999 года и подписан Президентом 6 октября 1999 года (далее - Закон). В преамбуле  Закона сказано, что образование, формирование, и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, законами и  иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Глава IV Закона посвящена  взаимоотношениям законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с конституционным  принципом разделения государственной  власти на законодательную, исполнительную и судебную, законодательный (представительный) и высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляет свои полномочия самостоятельно.

Согласно п.2 ст.23 Закона взаимодействие законодательного (представительного) и высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в целях эффективного управления процессами экономического и социального  развития субъекта Российской Федерации  и в интересах его населения. Формы такого взаимодействия устанавливаются  Федеральным законом и законом  субъекта РФ. Принятие в субъектах  федерации подобных законодательных  актов возможно, однако вопросы взаимодействия могут регулироваться и другими  законами. Например, в Липецкой области  взаимоотношения органов законодательной  и исполнительной власти регулируются Уставом Липецкой области Российской Федерации, в котором содержится отдельная глава VI «Взаимодействие  государственных органов законодательной  и исполнительной власти области». Согласно ст.46 Устава Липецкой области  представительной (законодательный) и  исполнительный органы государственной  власти области взаимодействуют, исходя из принципов разделения властей, их равнозначности и соблюдения интересов  жителей области, осуществляют свои полномочия самостоятельно.

Можно выделить несколько  направлений взаимодействия законодательного (представительного) и исполнительного  органов государственной власти субъекта Российской Федерации и  органов государственной власти Российской Федерации.

Первое. В процессе принятия нормативных  правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с  п.3 ст. 23 Закона правовые акты высшего  должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), нормативные правовые акты органов  исполнительной власти субъекта РФ направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Важным условием взаимодействия является право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ обращаться с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в акты, указанные в п. 3. ст.23, либо об их отмене, а также право обжаловать указанные  акты в судебном порядке или в  установленном порядке обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных  правовых актов (п.4 ст. 23 Закона).

Обязательное уведомление  представительного органа государственной  власти субъекта РФ обо всех нормативных  правовых актах, принятых органами исполнительной власти субъекта РФ, служит важной гарантией  единства правового регулирования  в рамках соответствующей территории. Обжалование правовых актов нормативного характера осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, обращение в  Конституционный Суд РФ - в порядке  конституционного судопроизводства.

Согласно ст.46 Устава Липецкой области постановления  и распоряжения главы администрации  области направляются в областной  Совет депутатов. Областной Совет  депутатов может обратиться к  главе администрации области  с предложением (представлением) о  внесении изменений, дополнений в указанные  акты или об их отмене, а также  обжаловать их в судебном порядке.

Второе. Взаимодействие в законодательном  процессе. Важнейшим вопросом и принципом  современного федерализма является разграничение компетенции между  федерацией и ее субъектами, что  означает распределение круга государственных  вопросов на сферы в которых принимаются  решения федерацией, ее субъектами или совместно.

В России институт совместной компетенции в первые был закреплен  в Конституции РФ 1993 года. В названом документе вводится правило взаимодействия Федерации и ее субъектов, обозначаются предметы не только федерального и  регионального, но и совместного  ведения. И поэтому в этой сфере  важны не только правила разграничения  предмета ведения, сколько поиск  оптимальных механизмов взаимодействия между Федерацией и ее субъектов. В современной науке нет единого  мнения к рассматриваемому институту. Позиции авторов отличаются многообразием, начиная, от однозначного одобрения, до жесткой критики ст. 72 Конституции  РФ. Причем некоторые ученые даже начинают склоняться к негативной оценке института  совместной компетенции. Отечественная  конституционная модель восприняла двухуровневый способ структурирования предметов ведения, где конституционно фиксируется закрытый перечень предметов  ведения Федерации (ст. 71 Конституции  РФ) и совместных предметов ведения (ст. 72 Конституции РФ). Предметы ведения  субъектов РФ четко не определяются в статье 73 Конституции РФ, действуя по остаточному принципу.

Данный подход вызывает неоднозначное мнение ученых: одни считают, что полномочия Российской Федерации необходимо закрепить  исчерпывающим образом, а полномочия субъектов РФ изложить по остаточному  принципу, поскольку это отвечало бы смыслу статьи 73 Конституции РФ. Другие утверждают, что принципы и  порядок разграничения совместного  предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами должно осуществляться в Федеративном договоре, а конкретизация предметов совместного  ведения между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ - в соответствующем федеральном  законе или конституционно-правовом договоре. На наш взгляд, необходимо достаточно четко закреплять за федерацией и ее субъектами конкретные полномочия в области совместного ведения  в соответствующей сфере жизнедеятельности, так как остаточный принцип регламентации  полномочий не соблюдается федеральным  законодателем. Проблемы разграничения  нормотворческой компетенции между  федерацией и ее субъектами, а особенно проблема ее реализации обусловлена  общей проблемой достижения равновесия их интересов, баланса между централизацией и децентрализацией. Следует обратить внимание на вопрос об участии субъектов Федерации в разработке и принятии федеральных законов по вопросам совместной компетенции.

Согласно федеральному закону РФ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ» (поправки от 04.07.2003 г.) детализируется процедура участия  органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной  Думой проектов федеральных законов  по предметам совместного ведения. Данные проекты согласовываются  с органами государственной власти субъектов РФ в 30-ти дневной срок. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  более чем одной трети субъектов  Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной  Думы создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной  власти субъекта Российской Федерации  на проект федерального закона по предметам  совместного ведения считается  положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона. Отзыв органов государственной  власти субъекта Российской Федерации  на проект федерального закона по предметам  совместного ведения считается  отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.

Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного  органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов  государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.

Отзыв законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Российской Федерации  на проект федерального закона по предметам  совместного ведения оформляется  постановлением указанного органа. Отзыв  высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения  подписывается высшим должностным  лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Проекты федеральных  законов по предметам совместного  ведения, принятые Государственной  Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов  Российской Федерации для представления  в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в  тридцатидневный срок. До истечения  этого срока рассмотрение указанных  законопроектов во втором чтении не допускается. Исходя из новых положений федерального закона РФ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ», необходимо внести изменения в Уставы субъектов  РФ и регламенты законодательных  органов субъектов РФ. На наш взгляд, анализируемый закон требует  детальнейшей доработки.

Горизонтальное  взаимодействие проявляется в совместной законотворческой деятельности органов  законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Согласно п.6 ст.23 Закона законодательный (представительный) орган исполнительной власти субъекта РФ направляет высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего  исполнительного органа государственной  власти субъекта РФ) планы законопроектной  работы и проекты законов субъекта РФ. Детально совместная деятельность представительного и исполнительного  органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов  регламентирована законодательством  самих субъектов федерации.

Порядок планирования нормотворческой деятельности в  Липецкой области определен Законом  области «О нормативных правовых актах Липецкой области» (гл. III). Указанным  Законом области утвержден также  порядок внесения, принятия, подписания, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов  области. Порядок осуществления  права законодательной инициативы субъектами законодательной инициативы области, рассмотрения и принятия законодательных  актов области регулируется «Регламентом Липецкого областного Совета депутатов», утвержденным постановлением областного Совета депутатов от 19.09.2002г. № 96-пс.