Модель взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: характерные черты

Модель взаимодействия федеральных и региональных органов  государственной власти: характерные  черты

Развитие российской государственности на современном  этапе тесно связано с реализацией  правовых положений, закрепленных в  Конституции Российской Федерации. В статье 1 Основного закона РФ устанавливается, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской  формой правления. Идея создания федерации  наиболее полно соответствует сложившимся  социально-политическим, экономическим, этническим, географическим условиям проживания и деятельности населения  РФ. Думается, федерализм можно рассматривать  как совершенный способ формирования структур, состоящих из неодинаковых частей. Он позволяет обеспечить необходимую  и территориальную целостность, и целостность государственной  власти, поэтому и предусматривает  некоторые принципы построения соответствующего государства. А именно, государственную  целостность, единство государственной  власти, разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение  народов (статья 5 Конституции РФ).

В теории федерализма  выделяется три основных элемента: материальный, организационный и  релятивный (отношения). Третий элемент  является особо важным, потому что  призван регламентировать «особенные»  отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами, а в ряде случаев  и несубъектами (муниципальными образованиями). В таких отношениях много слагаемых, но главное в них - это отношения, связанные с распределением и  осуществлением государственной власти. Государственная власть в федерации  едина и вместе с тем разделена  по горизонтали (разграничение полномочий между государственными органами и  должностными лицами одного уровня) и  по вертикали, когда и федерация, и субъекты обладают определенным объемом  государственной власти. Подобные отношения  включают сотрудничество и подчинение. Они выражаются в совместных полномочиях  федерации и субъектов федерации, а также вытекающей из них совместной деятельности государственных органов. В свою очередь, сотрудничество многоаспектно, например, пересмотр и внесение поправок и изменений в Конституцию  РФ, согласование кандидатур высших должностных  лиц, назначаемых на должности территориальных  органов федеральной власти и  т.п.

Отношения федерации  и ее субъектов обязательно учитывают, и принцип единства и разделения властей, провозглашенный в статьях 10-11 Конституции РФ. Единство и разделение властей в условиях федеративного  государства имеют свою специфику. Во-первых, государственная власть делится на вертикальный и горизонтальный уровни. Вертикальное разделение власти (власть федерации и ее субъектов) имеет иерархический характер. Это  значит, что устанавливается определенная соподчиненность субъектов федерации  государственно-властным полномочиям  федерации. Следовательно, власть субъектов  ограничена и осуществляется не в  полном объеме, так как. определенные полномочия могут находиться только у федерального центра. Во-вторых, единство государственной власти в Российской Федерации выражается в ее социальном единстве (в одинаковом экономическом  и политическом порядке), в принципиальном единстве целей, направлений и форм деятельности органов федерации  и ее субъектов, в организационно-правовом единстве федеральной государственной  власти и ее субъектов. В-третьих, государственная  власть в федеративном государстве  дополняется системой сдержек и  противовесов (сбалансированность ветвей власти) и их взаимодействием. Таким  образом, единство и разделение властей  взаимосвязаны и являются сторонами  одной медали.

В настоящее время  взаимоотношение ветвей власти приобретает  субсидиарный характер. Речь идет о  том, что ветви власти должны не только взаимодействовать, но и дополнять  друг друга при осуществлении  основных целей, задач, функций государства. Обращает на себя внимание положение  в федеральном законе РФ «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в  ст. 26.9, где описывается, что в  случае возникновения у субъекта РФ просроченной задолженности по исполнению бюджетных обязательств более, чем  на 30 процентов от собственных доходов  бюджета субъекта РФ Высший арбитражный  суд по ходатайству Правительства  РФ вводит временную финансовую администрацию  для восстановления платежеспособности субъекта РФ. Она составляет проект бюджета субъекта РФ, вносит изменения  в уже действующий бюджет, контролирует исполнение бюджета субъекта РФ. Эта  деятельность в будущем может  приобрести многоплановый характер: и на уровне горизонтального, и на уровне вертикального разделения властей. Последний аспект очень сложен и  пока не исследован мировой литературе.

Развитие любого политико-правового института должно проходить согласно определенной схеме, поэтому возникает вопрос, требующий  разрешения с точки зрения юридической  науки: что же такое «модель» формирования однородных общественных отношений? Каковы ее характерные черты и особенности? Анализируя смысл слова в толковых словарях русского языка, находим его  значение - это, прежде всего, образец  чего-либо: механизма, строения, схема  какого-либо объекта и т.п. На наш  взгляд, под моделью взаимодействия федеральных органов государственной  власти и органов власти субъектов  РФ следует понимать социально-правовую конструкцию организации и функционирования органов государственной власти, основанную на принципе разграничения  предметов ведения между РФ и  ее субъектами, полномочий и ответственности  государственных органов и должностных  лиц. Причем, их деятельность должна быть направлена на эффективное выполнение функций государства с учетом экономических, социальных, политических, этнических, географических условий  и структурно-функциональных юридических  характеристик. Соответственно, ее составляющая, политико-правовая модель взаимодействия федеральных органов государственной  власти и органов власти субъектов  РФ - это совокупность политико-правовых процедур, регламентирующих процесс реализации отношений сотрудничества и подчинения при вертикальном разделении государственной власти.

Модель общественных правовых отношений не возникает  сама по себе, кроме того, она является основой для разработки правовой концепции формирования соответствующих  правоотношений. Создавая законодательство, государство опирается на теоретическую  и практическую проработанность  существующих проблем, например, порядка  наделения субъектов РФ полномочиями федерации, их финансирования. Следовательно, законотворческий процесс в области  взаимодействия органов государственной  власти представляет собой результат  детального теоретического исследования. Если законодатели не учитывают при  разработке законодательных актов  указанный фактор, то в юридическую  силу вступают декларативные законы, обреченные на короткий период существования, поэтому любая модель должна иметь  обязательно базисную концепцию, признанную государством. Необходимость официальной  концепции объясняется тем, что  граждане имеют право на ознакомление со следующими позициями государства:

Первое. Каким должно быть взаимодействия органов государственной  власти в современной России, его  характер, организационно-правовые принципы функционирования и результаты.

Второе. Какими нормативно-правовыми  актами должны регулироваться данные отношения.

Третье. Что делает государство для эффективной  реализации принимаемых нормативно-правовых актов в указанной области.

Думается, данный перечень вопросов можно дополнить и другими  волнующими проблемами. В настоящее  время правовая регламентация основ  взаимодействия федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  РФ осуществляется в различных нормативно-правовых актах: федеральном законе РФ «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации», федеральном законе РФ «О Правительстве  РФ», Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Уставах  субъектов РФ. В нормативных правовых актах субъектов РФ процедуры  взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти находят свое отражение в статьях, посвященных полномочиям законодательного органа государственной власти субъектов  РФ и полномочиям главы субъекта РФ. Однако в Уставе Курской области  выделена глава 11 «О территориальных  органах исполнительной власти». В  соответствие с данной правовой нормой, органы государственной власти Курской  области взаимодействуют с территориальными органами исполнительной власти согласно федеральным законам, договорам  и соглашениям между РФ и областью. Практическое и системное взаимодействие обеспечивается Межведомственным советом  Курской области по предметам  совместного ведения.

Существующая модель взаимодействия федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  РФ обладает следующими основными чертами:

- строится на  принципе верховенства Конституции  РФ и федерального законодательства  над законами и иными нормативно-правовыми  актами, принятыми по предметам  совместного ведения РФ и ее  субъектов (ст. 3 ч. 1 федерального  закона РФ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации»);

- в основе вышеуказанной  модели лежит принцип разграничения  предметов ведения и полномочий  между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ (п.1 «е» ст. 1 федерального закона РФ «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации»);

- предусматривает  неукоснительное соблюдение органами  публичной власти конституционных  требований по соблюдению предметов  совместного ведения (ст. 3 п.1 федерального  закона РФ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации»), т.е. запрет на передачу, исключение, перераспределение предметов  совместного ведения, предусмотренных  Конституцией РФ;

- закрепляет принцип  ответственности органов государственной  власти субъектов РФ за нарушение  Конституции РФ и федерального  законодательства (ст. 3.1 федерального  закона РФ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации»);

- регламентирует  основные полномочия законодательного (представительного) органа субъекта  РФ в сфере взаимодействия  с органами государственной власти  федерального уровня, раскрывая  содержание процедуры заключения  и расторжения договоров субъектов  РФ, одобрения проектов договоров  о разграничении полномочий. На  наш взгляд, новые поправки в  федеральный закон РФ «Об общих  принципах организации законодательных  (представительных) и исполнительных  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации»  направлены на сокращение количества  договоров о разграничении предметов  ведения и полномочий, а также  на их удельный вес в указанных  общественных отношениях. Согласно  ст. 26.7 федерального закона РФ  «Об общих организации законодательных  (представительных) и исполнительных  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации»  заключение договоров о разграничении  полномочий допускается только  в случаях, если это обусловлено  экономическими, географическими и  иными особенностями субъекта  РФ (например, Свердловская область  - регулирование вопросов, связанных  с переработкой и использованием  драгоценных металлов);

- фиксирует общие  принципы разграничения полномочий  между федеральными органами  государственной власти и органами  государственной власти субъектов  РФ: а) полномочия определяются  Конституцией РФ, федеральными законами, договорами и соглашениями. К  их оформлению и содержанию  предъявляются определенные требования: в текст документа должны включаться  детализированные права, обязанности, ответственность органов государственной власти субъектов РФ, порядок и источники финансирования осуществления передаваемых полномочий, б) не допускается дублирование полномочий, переданных государственным органам субъектов РФ со стороны федеральных органов государственной власти, и органами местного самоуправления (ст. 26.1 федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

- определяет принципы  финансового обеспечения полномочий  органов государственной власти  субъектов РФ по предметам  совместного ведения. Практически  все значимые государственные  функции субъекты РФ будут  с 1 января 2005 года финансировать  самостоятельно, за исключением  некоторых экологических программ  и устранения последствий стихийных  бедствий и террористических  актов. Они будут дотироваться  за счет субвенций из федерального  бюджета. Перечень полномочий  самостоятельно финансируемых субъектами  РФ обширный и состоит из 41 пункта. Иные полномочия по предметам  совместного ведения, не предусмотренные  федеральным законом РФ «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации», могут финансироваться  за счет федеральных субвенций.  Получение федеральной финансовой  помощи увязывается законодательством  особыми требованиями к федеральным  законам о предоставлении подобных  субвенций;

- устанавливает  возможность передачи исполнительным  органам субъекта РФ полномочий  по предметам ведения РФ на  основе соглашения между органами  исполнительной власти субъекта  РФ и Правительством РФ, а также  на основании федеральных законов  и указов Президента РФ;

- регламентирует  право законодательных органов  государственной власти субъектов  РФ участвовать в рассмотрении  Государственной Думой проектов  федеральных законов, принимаемых  по предметам совместного ведения  (ст. 26.4 федерального закона РФ  «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации»). Одновременно, возможно  принятие решения законодательными  органами субъекта РФ об обращении  в Конституционный Суд РФ;