Место прокуратуры в системе органов государственной власти

Содержание

Введение

Глава 1. Место прокуратуры  в системе органов государственной  власти.

Заключение

Список использованных источников

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

     В постсоветское время много внимания уделяется российской проблеме суверенитета, федерализма, разделения властей. При этом иногда упускается из ввиду то обстоятельство, что власть в своей первооснове едина. А это значит: важно не только правильно рассредоточить власть, но и обеспечить ее единство и согласовать деятельность государственных органов и должностных лиц, относящихся к различным направлениям, к разным секторам и уровням власти. Только в этом случае можно надеяться на успех в области формирования и развития структур правового государства и гражданского общества, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, повышения степени безопасности человека и общества.

     Одним из важных вопросов теории и практики является определение места и роли прокуратуры в механизме государства как инструмента решения актуальных для личности и общества высокозначимых социальных задач. Однако в силу различных причин этот вопрос оказался исследованным недостаточно глубоко. В области теории многое остается дискуссионным, в области законодательства несовершенным, в области практики – неразрешенным. Немало проблем возникает при углублении в ретроспективу: в досоветском и советском этапах развития прокуратуры много «белых пятен», что является результатом не изученности темы или ее тенденциозного освещения.

     Отдельные аспекты становления и развития прокуратуры исследовались такими учеными, как Алексеев С.С., Алексеев А.И., Бессарабов В.Г., Виноградов О.А., Зинуров Р.Н., Мельников Н.В., Орлов М.Ю. Рассказов В.П., Раянов Ф.М., Савицкий М.В., Скуратов Ю.И. и др. Однако целостное исследование проблем становления и развития прокуратуры в механизме государства все еще не проведено.

     Целью данного исследования является историко-теоретический анализ прокуратуры в механизме государства, а также теоретическое обоснования и выработка практических рекомендаций по совершенствованию организации и деятельности российской прокуратуры в механизме современного государства.

     В качестве объекта исследования выступает прокуратура как институционализированное образование в механизме государства. Предмет же исследования образуют: становление и развитие прокуратуры в государствах, образующих инструменты управления цивилизованных обществ; различные взгляды на ее роль и функции в постсоветском российском государстве, ее должное место в механизме правового государства, если руководствоваться современной парадигмой законности.

     Методологической основой исследования является применение совокупности методов научного исследования, которые разработаны в теории права и государства: общенаучных методов (исторического, логического, системного и др.) и частно-научных способов (конкретно-социологического, статистического), а также специальных методов, т.е. методов, которые выработала юридическая наука: сравнительно-правового, формально-юридического, толкования и др.

    Структура работы состоит из введения, одной главы, заключения и списка использованных источников.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Место прокуратуры в системе органов государственной власти.

 

     Российская Федерация - государство с самой большой в мире территорией, где без органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, сложно сохранить территориальную целостность. Поэтому создание в России прокуратуры как отдельной власти - явление уникальное. Именно прокуратура призвана быть балансом, уравновешивающим другие ветви власти.

     Следует отметить, что понятие прокурорской власти давно известно отечественной правовой науке. Так, в 1970-х годах И. Фарбер указывал, что «прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти». Аналогичные выводы делали Г.И. Бровин, В.Ф. Коток и некоторые другие правоведы, которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным.

     В период, когда значение теории разделения властей отрицалось, возникла идея о различных формах государственной деятельности. В ряде работ выделялись три ее формы: законодательная, исполнительно-распорядительная и судебная. Прокуратура рассматривалась как автономная организация, выделяющаяся из системы государственных органов. Однако наиболее распространенным было мнение о наличии четырех форм государственной деятельности: деятельность представительных органов (государственная власть), исполнительно-распорядительная деятельность (государственное управление), правосудие и прокурорская деятельность.

Но если первые три формы  аналогичны известным ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), то прокурорскую деятельность как отдельный  вид государственной власти обычно не выделяют. И в современных отраслевых курсах прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в России рассматривают только как одну из самостоятельных форм государственной деятельности, обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в стране.

     Между тем в современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили.

Это тем более важно  в условиях России с ее обширной территорией, федеративным устройством, законодательством на уровне как государства, так и субъектов, при ослаблении вертикали исполнительной власти. В Конституции РФ закреплено, что федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему в Российской Федерации.    Поэтому наряду с восстановлением вертикали исполнительной власти усиление прокурорского надзора и конституционное закрепление самостоятельной прокурорской власти представляются важными условиями укрепления государственной целостности, эффективности защиты прав и свобод человека, интересов общества и государства.

     Ряд ученых считают, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение осуществления ее функции обеспечения верховенства закона. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следует отнести к системе законодательной власти. Другие утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции РФ либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения. Такой разброс мнений, на наш взгляд, вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов («ока государева») трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения.

     По этим же причинам сегодня не является принципиальной полемика вокруг «высшего» надзора. Это важно лишь с позиции признания государственно-властных полномочий прокуратуры. В.Д. Ломовский рассматривал прокурорский надзор как продолжение законодательной функции государства, направленной на обеспечение единства законности и верховенства закона, создание прочной основы для работы всех государственных органов, должностных лиц и граждан, поскольку вел речь о верховенстве прокурорского надзора в системе правоохранительной деятельности.

     Прокурорский надзор признается способом осуществления государственной власти; тем не менее, он не является продолжением законодательной власти, что закреплено и в Конституции РФ, и в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2012 г.; далее - Закон о прокуратуре). Прокурорский надзор наряду с государственным контролем является функцией власти, поэтому определять один из них как «высший» представляется не вполне корректным. Да и определение «высший» сегодня не соответствует ни Конституции РФ, ни природе прокурорского надзора, который сам является формой осуществления прокурорской власти и в данном определении не нуждается. Более того, наличие институтов Президента РФ, Правительства РФ, законодательного органа страны, Конституционного, Верховного, Арбитражного судов и прокуратуры делает такую полемику беспредметной.

     Действительно, прокуратура как никакой другой орган власти взаимодействует с иными властными органами и является необходимым балансом, уравновешивающим другие ветви власти.

     Прокуратура сегодня не является и не должна являться органом законодательной власти. Это обусловлено тем, что порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации и обязанность Генпрокурора ежегодно представлять палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветвь власти. Более того, Генпрокурор РФ осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, руководители которых входят в состав Совета Федерации и назначают его на должность, а также освобождают от нее. Очевидно, что «вопрос о правовом статусе органов прокуратуры, месте ее в системе государственных органов должен был получить более четкую и полную регламентацию в Конституции РФ и Законе о прокуратуре».

     Говоря о надзорной функции прокуратуры и ее взаимоотношениях с исполнительной властью, следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти.

     Закрепленная в Конституции РФ система разделения властей в целом не сбалансирована: президентская власть «перевешивает» власть других органов государства, явно прослеживается слабость остальных ветвей власти. В соответствии с зафиксированными в основном законе принципами разделения властей президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента РФ) является именно исполнительной. Однако одновременно она как бы выносится за рамки классической триады разделения властей и в виде отдельной основной власти ставится над ней.

      Конституция РФ содержит положение о том, что государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды. Здесь уже фигурируют четыре власти. Это подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), а исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ (ч. 1 ст. 110). Кроме того, согласно Конституции РФ (статьи 83, 111, 112, 116, 117) Президент РФ обладает широкими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и в сфере формирования и отставки Правительства РФ. Конституционная регламентация полномочий Президента и Правительства позволяет сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав президента, включает в себя по существу и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти. Подобные противоречия наталкивают на мысль, что исполнительной властью мы именуем президентскую рать по инерции, под гипнозом идеи разделения властей. На самом деле это пока еще административная власть, явно подавляющая иные ветви власти, провозглашенные в Конституции РФ 1993 года как «самостоятельные».

Именно поэтому подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы «сдержек и противовесов», усилит опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебные применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора практически не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что она будет осуществлять надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью.

      Из содержания Конституции РФ видно, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а представляет собой самостоятельный централизованный федеральный орган.

     Взаимодействие Президента РФ и прокуратуры нуждается в законодательном закреплении. Правовой основой тому служит ст. 80 Конституции РФ, согласно которой Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу ст. 1 Закона о прокуратуре на прокуратуру в целях обеспечения верховенства законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства возложен надзор за исполнением законов субъектами прокурорско-надзорных правоотношений. Таким образом, цели и задачи, возложенные на Президента РФ и предписанные прокуратуре, законодательно совпадают, однако реализуются в различных правовых формах.

      В частности, для обеспечения строгого соблюдения законов в государстве, борьбы с организованной преступностью, коррупцией, терроризмом и т.д. необходима политическая воля Президента РФ, реализуемая затем в форме законов, принимаемых Госдумой и одобряемых Советом Федерации. Прокуратура и другие правоохранительные органы обязаны обеспечивать выполнение предписанных требований закона предусмотренными правовыми средствами. Так будет законодательно урегулировано одно из направлений обеспечения Президентом РФ взаимодействия властей.

    Итак, прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе «сдержек и противовесов» других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер.