Механизм государства как целостная система

Помимо перечисленных в ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации органов государственной власти, в ней упоминаются и другие органы, призванные осуществлять задачи и функции государства: Центральный банк Российской Федерации (ст. 75); Счетная палата Российской Федерации (п. «и» ч. 1 ст. 102, п. «д» ч. 1 ст. 103); Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (п. «е» ч. 1 ст. 103); прокуратура Российской Федерации (п. «о» ст. 71, ст. 129); Конституционное Собрание (ч. 2, 3 ст. 135). Они не именуются органами государственной власти. Однако их предназначение и характер присущих им полномочий позволяет включить их в число властных органов.

Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» относит к ведению Центрального банка Российской Федерации осуществление банковского и валютного регулирования, банковского надзора, валютного контроля и решение ряда других вопросов (ст. 4). Он наделен полномочиями по изданию нормативных правовых актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7).13 Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации полномочия этого органа по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Косвенным образом необходимость включения Центрального банка Российской Федерации в систему властных органов выводится из положения ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации в соответствии с которым защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.14

Специфическим органом государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации, формируемая палатами Федерального Собрания — парламента Российской Федерации и подотчетная им (ст. 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»).15 Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, она действует в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П).16

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — это должность, учреждаемая в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).17

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России (п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).18

Конституционное Собрание — орган, созываемый в случае поддержания тремя пятыми голосов от общего числа членов палат Федерального Собрания поправок к гл. 1, 2, 9 Конституции Российской Федерации. Оно может подтвердить неизменность Конституции Российской Федерации, разработать проект новой Конституции, а также принять его двумя третями голосов от общего числа его членов. Порядок созыва и работы Конституционного Собрания должен регулироваться федеральным конституционным законом, который в настоящее время отсутствует.

Кроме вышеназванных, к числу властных органов современной России можно отнести Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, иные избирательные комиссии. В соответствии с законом «Об основных гарантиях избирательных прав» эти органы обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации (п. 3 ст. 20); в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. 12 ст. 20); их решения и акты, принятые в рамках собственной компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума (п. 13 ст. 20).19

Органы, не обладающие властными полномочиями, осуществляют координационные, аналитические, информационные функции. Их работа способствует эффективному функционированию органов государственной власти, а их акты и решения не обладают внешним действием.

К числу таких органов относятся: Администрация Президента Российской Федерации, обеспечивающая деятельность главы государства; Совет Безопасности Российской Федерации, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности; Государственный совет — совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, выполняющий организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей.

Следует отметить, что задачи и функции государства в Российской Федерации могут осуществлять и организации, не являющиеся государственными органами. К их числу относятся государственные учреждения, созданные для реализации управленческих, социально-культурных или иных функций (Пенсионный фонд Российской Федерации). Отдельными публично-правовыми функциями наделены и негосударственные объединения: нотариат, призванный защищать права и законные интересы граждан и юридических лиц путем совершения нотариальных действий от имени Российской Федерации; адвокатура, созданная для оказания квалифицированной юридической помощи; органы судейского сообщества, участвующие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности.

3.  Принципы организации и  деятельности государственного  аппарата.

«Принципы организации и деятельности государственного аппарата — это законодательные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма (аппарата) государственного управления».20

Все принципы организации и деятельности государственного аппарата подразделяются на две большие группы:

1) общие  принципы — относятся к государственному  механизму в целом;

2) частные  принципы — распространяются  лишь на некоторые звенья государственного  механизма, отдельные органы или  на их группы.

К группе общих принципов относятся следующие виды принципов:

1) принципы  организации и деятельности государственного  аппарата, которые закреплены в  Конституции Российской Федерации:

• народовластие — данный принцип подразумевает под собой демократическую организацию государства и республиканскую форму правления, при которых многонациональный народ является единственным носителем суверенитета и источником государственной власти;

• гуманизм — в соответствии с Конституцией Российской Федерации Российское государство является социальным государством, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека, гражданина и общества в целом;

• разделение властей — в соответствии с данным принципом государственная власть в Российском государстве осуществляется на основе разделения властей на законодательную (представительную), исполнительную и судебную. Кроме того, данный принцип подразумевает самостоятельность органов, относящихся к различным ветвям государственной власти, их независимость друг от друга;

• федерализм — в соответствии с Конституцией Российской Федерации Российское государство является федеративным государством и состоит из 83 равноправных во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти субъектов. Кроме того, федерализм предполагает разграничение предметов ведения государственной власти на предметы исключительного ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

• законность — данный принцип подразумевает обязанность всех без исключения государственных органов, их должностных лиц, органов местного самоуправления, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и иное законодательство. Кроме того, законность означает верховенство закона и прав, свобод человека и гражданина на территории Российского государства;

2) принципы  организации и деятельности государственного  аппарата, которые закреплены в  федеральных конституционных и  федеральных законах. Данные принципы  конкретизируют принципы организации  и деятельности государственного  аппарата, закрепленные в Конституции  Российской Федерации:

• принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина − предполагает соответствующие обязанности государственных органов и служащих признавать, соблюдать и защищать их;
• принцип демократизма − выражается прежде всего в широком участии граждан в формировании и организации деятельности государственных органов, в учете разнообразных интересов большинства населения в политике государства;
• принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную) − создает механизмы, минимизирующие произвол со стороны властных органов и должностных лиц;
• принцип законности − означает обязательность соблюдения всеми органами государства, государственными служащими, гражданами Конституции, законов и подзаконных актов;
• принцип гласности − обеспечивает информированность общественности о практической деятельности конкретных государственных органов, гарантирует «прозрачность» процесса функционирования чиновников;
• учет интересов регионов (в федеративных государствах) выступает в виде принципа федерализма;
• принцип профессионализма − создает благоприятные условия для использования наиболее квалифицированных работников в деятельности государственного аппарата, гарантирует высокий уровень решения основных вопросов государственной жизни в интересах населения страны;
• принцип сочетания коллегиальности и единоначалия − обеспечивает разумное соотношение демократических и бюрократических начал государственного аппарата;
• принцип сочетания выборности и назначаемости − выражает оптимальное соотношение децентрализации и централизации в государственном управлении;
• принцип иерархичности − заключается в том, что органы государства занимают в государственном аппарате разные уровни (одни органы подчинены другим, решения вышестоящих органов обязательны для нижестоящих).21

Для государственного аппарата требуются специально подготовленные кадры чиновников-управленцев, обладающих необходимой квалификацией и профессионализмом. Слой людей, занятых на работе в аппарате государства, определяют как бюрократию (бюрократ — греч. столоначальник). Данный термин используют и для отрицательной характеристики таких проявлений в деятельности государственного аппарата, как формализм, волокита, карьеризм, стремление к личной выгоде, коррумпированность, равнодушие к людям и их нуждам.

Чтобы преодолеть негативные явления, используются демократические методы и стиль работы, целая система специально разработанных, реально действующих мер и механизмов, призванных обуздать, сдержать бюрократизацию. Эффективны такие меры, как замещение должностных постов по конкурсу, перевод управленческого аппарата на работу по контракту, лишение государственных служащих права участвовать в коммерческой деятельности, но одновременно установление для них высокого уровня заработной платы (социально-правовая защищенность), обеспечивающего заинтересованность в честной службе.

Управленческий аппарат должен быть инструментом органов власти, избранных и контролируемых народом.

Для повышения эффективности и качества функционирования государственного аппарата необходимо, чтобы в основе его организации и деятельности находилась система принципов.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата — отправные начала, непререкаемые требования, предъявляемые к формированию и функционированию государственных органов.

4. Структура государственного аппарата  современного российского государства.

Тесная взаимосвязь функций государства и его механизма обусловливает необходимость структурно-функционального подхода к изучению государственного механизма.

Структурно-функциональный анализ механизма современного Российского государства означает изучение роли и места в нем образующих элементов – государственных органов и их системных образований, как они закреплены в Конституции Российской Федерации  (структурный подход) в сочетании с выполняемыми ими государственными функциями (функциональный подход).

Опираясь на конституционно выделяемые на основе разделения властей структурные подразделения государственного механизма и учитывая выполняемые составляющими их органами функции, т.е. исходя из структурно-функционального анализа, можно классифицировать следующие виды (группы, подсистемы) органов, образующих механизм современного Российского государства.