Конституционно-правовой статус Президента Республики Беларусь

29. Введение на территории государства  военного положения, объявление  полной или частичной мобилизации. В случае военной угрозы или нападения Президент вводит на территории Республики Беларусь военное положение, объявляет полную или частичную мобилизацию с внесением в 3-дневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики. Военное положение на территории республики либо в отдельных ее районах вводится с объявлением состояния войны или угрозы нападения (агрессии) на Республику Беларусь. С устранением угрозы военного нападения (агрессии) либо прекращением состояния войны военное положение отменяется. Режим военного положения определяется Парламентом Республики Беларусь. Согласно ст. 18 Закона "Об обороне" порядок проведения мобилизации определяется законодательством Республики Беларусь. Президент имеет право отдать распоряжение о начале военных действий без объявления войны в случае: умышленного вторжения в воздушное пространство Республики Беларусь; внезапного вторжения иностранных вооруженных сил на территорию Республики Беларусь; неожиданного воздушного нападения на Республику Беларусь. В случае начала военных действий без объявления войны Президент обязан в течение 3 часов сообщить об этом Парламенту[29].

30. Президент может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами[4].

3.3 Нормативные правовые акты  Президента Республики Беларусь

При осуществлении своих полномочий Президент издает правовые акты. Они указаны в ст. 28 Закона Республики Беларусь «О президенте Республики Беларусь». К ним относят декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Следует отметить, что Конституция Республики Беларусь с изменениями и дополнениями, принятая на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года, существенно изменила объем полномочий Президента в сфере правотворчества. В настоящее время Глава государства вправе издавать три вида правовых актов. Согласно статье 85 Конституции, Президент издает указы и распоряжения, а в случаях, предусмотренных Конституцией, – также декреты, имеющие силу закона. Принципиально новым явлением в конституционном законодательстве Беларуси явилось наделение Президента правом издания декретов, имеющих силу закона[6].

Что касается декретов, то они бывают двух видов: издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий (обычные или делегированные декреты) и временные. Декреты и временные декреты имеют силу закона.

Обычные (делегированные) декреты издаются на основании закона о делегировании полномочий. Согласно ст. 29 Закона Республики Беларусь «О президенте Республики Беларусь», проект закона о делегировании Президенту законодательных полномочий может вноситься в Палату представителей Президентом. Проект закона о делегировании должен определять круг отношений, регулируемых декретом, и срок полномочий Президента на издание декрета. Это значит, что обычные декреты носят производный от делегирующего закона характер; имеют свой строго определенный предмет регулирования; носят срочный характер (издаются в сроки, предусмотренные делегирующим законом). Кроме этого, ч. 2 ст. 29 Закона Республики Беларусь «О президенте Республики Беларусь» предусматривает некоторые ограничения на издание Президентом декретов.

Во-первых, не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование (ст. 138 Конституции гласит о том, что Президент может лишь внести вопрос об ее изменении и дополнении в Парламент); изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчетов о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента Республики Беларусь (раздел IV Конституции, в котором говорится о порядке выборов Президента и Парламента, может быть изменен только путем референдума), ограничение конституционных прав и свобод граждан (это связано с тем, что Президент должен гарантировать права и свободы, а не нарушать их). Во-вторых, закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также право принимать нормы, имеющие обратную силу.

Временные декреты отличаются от обычных тем, что они имеют разное правовое содержание и предназначение. Временным декретам посвящена ст. 30 Закона Республики Беларусь «О президенте Республики Беларусь». Отличия заключаются в следующем:

• временные декреты издаются Президентом Республики Беларусь в силу особой необходимости без делегирования на то законодательных полномочий;
• временные декреты не могут быть изданы по тем же вопросам, что и декреты, издаваемые на основе закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, за исключением случаев принятия мер, предусмотренных частью второй статьи 79 Конституции Республики Беларусь (это меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, по обеспечению политической и экономической стабильности, преемственности и взаимодействию органов государственной власти, по осуществлению посредничества между органами государственной власти);

• носят исключительный характер;
• издаются только по инициативе Президента или Правительства;

• подлежат обязательному последующему рассмотрению с возможностью полной отмены;

• сохраняют свое действие до тех пор, пока не истекли сроки их действия или если они прямо не отменены (при принятии закона, частично совпадающего по содержанию с временным декретом, этот декрет сохраняет свою силу в части, не урегулированной таким законом, если временный декрет в данной части не отменен в установленном порядке палатами Национального собрания Республики Беларусь).

Временный декрет с письменным обоснованием необходимости его издания в трехдневный срок после его подписания вносится в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, в том числе и в период между сессиями, Президентом или по его поручению Главой Администрации Президента Республики Беларусь. Этот срок начинает исчисляться со дня, следующего за днем подписания данного временного декрета.

Временный декрет рассматривается Палатой представителей, а затем Советом Республики в порядке и сроки, определенные регламентами палат.

Не подлежат рассмотрению временные декреты, утратившие силу к моменту их рассмотрения в Национальном собрании Республики Беларусь.

Палаты Национального собрания Республики Беларусь вправе отменить временный декрет большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Решения палат принимаются в форме постановлений. Если голосование в палатах не привело к принятию решений об отмене временного декрета или такое решение принято одной из палат, временный декрет сохраняет свою силу.

Проекты законов, которые по своему содержанию расходятся с временным декретом, могут приниматься Национальным собранием Республики Беларусь после отмены или признания утратившим силу этого декрета или его соответствующих норм, либо в случаях, когда проекты законов внесены в Палату представителей Президентом или с его согласия.

И обычные, и временные декреты имеют силу закона [6].

Указ Президента Республики Беларусь – нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы [30]. Указ, как видно из законодательного определения, является средством реализации Президентом его компетенции, предоставленной Конституцией и иными законами. В отличие от декретов (обычных и временных), указы не носят делегированный и экстраординарный характер. Они издаются по вопросам, ведение которых возложено на Президента.

По мнению Г. А. Василевича, существует два вида указов:

• указы, издание которых основывается на конституционной норме;
• указы, полномочия на издание которых предусмотрены законом[31, с. 58-59].

К первому виду относят указы, которые принимаются во исполнение ст. 84 Конституции либо других статей, которые предусматривают возможность регулирования общественных отношений законодательством, в том числе указами Президента.

Указы второго вида основаны на законах и в иерархии нормативных правовых актов следуют за ними.

Процедура издания Президентом декретов и указов детально регламентирована Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Кроме декретов и указов, Президент издает и распоряжения. В Конституции Республики Беларусь распоряжения Президента, также названы как один из видов актов Главы государства, однако их соотношение с другими актами законодательства не прописано. Однако в отличие от декретов и указов, распоряжения не являются нормативными актами (если иное не предусмотрено Президентом), о чем говорится в ч.2 ст. 3 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Однако Василевич отмечает, что в законе следовало бы однозначно указать, что распоряжения Президента Республики Беларусь всегда имеют ненормативный характер, т. к. Глава государства может реализовывать свои властные полномочия нормативного характера путем издания декретов и указов[31, с. 18].

Декреты, указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом. Также они регистрируются, им присваивается соответствующий порядковый номер.

Президент непосредственно или через создаваемые им органы обеспечивает исполнение декретов, указов и распоряжений[6].

Нельзя игнорировать то обстоятельство, что практика издания актов Главы государства, имеющих силу закона, еще только начинает складываться в нашей республике. И здесь особенно важно, чтобы она сформировалась не спонтанно, а имела надлежащую теоретическую основу, поскольку совершенство нашей системы законодательства во многом зависит не только от заложенных в Конституции правовых механизмов, но и от эффективности их использования.

3.4 Проблемы совершенствования законодательства Республики Беларусь, регулирующего деятельность Главы государства

В данном вопросе будет рассмотрена одна из проблем совершенствования законодательства Республики Беларусь, регулирующего деятельность Главы государства, а именно: совершенствование института делегирования законодательных полномочий.

В Конституции Республики Беларусь закреплено право Президента на издание декретов на основании делегированных ему Парламентом полномочий. Для анализа проблемных моментов данного института в Республике Беларусь и предложения путей их разрешения, а также возможных вариантов применения зарубежного опыта представляется целесообразным проведение сравнительного анализа данного института во Франции и в Республике Беларусь, поскольку в настоящее время многие ученые отмечают, что при принятии Конституции Республики Беларусь учитывался лучший мировой опыт и особенно опыт Франции[32, c. 17].

Первое отличие делегирования законодательных полномочий во Франции и в Республике Беларусь проявляется в субъекте, которому делегируются полномочия. В Конституции Республики Беларусь предусмотрена возможность делегирования законодательных полномочий Президенту, в Конституции Франции – Правительству[33, c. 57].

Второе отличие делегирования законодательных полномочий во Франции и в Республике Беларусь проявляется в том, что французская модель делегирования законодательных полномочий предполагает осуществление контроля Парламента над процессом издания Правительством ордонансов[40]. Конституционным законом от 23 июля 2008 года установлен срочный порядок утверждения ордонансов[34, c. 91].

В статье 101 Конституции Республики Беларусь не содержится положения об обязательном утверждении декретов Президента Республики Беларусь, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий.

Интерес представляет вопрос о том, сколько раз могут быть использованы делегированные законодательные полномочия. Решение этого вопроса является третьей отличительной особенностью делегирования законодательных полномочий во Франции и Республике Беларусь. Например, во Франции на основе одного закона правительство может издать в течение определенного срока несколько ордонансов [35].

В Конституции Республики Беларусь четко не урегулирован данный вопрос. Д.А. Лагун допускает возможность многократного использования делегированных полномочий Президентом Республики Беларусь на протяжении всего периода их действия[36].

Четвертое отличие делегирования законодательных полномочий во Франции и в Республике Беларусь заключается в порядке вступления в юридическую силу, изменения и утраты юридической силы актов, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий.

Согласно части 2 статьи 38 Конституции Франции ордонансы вступают в юридическую силу после их опубликования [37, с. 311]. Однако если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, указанного уполномочивающим законом, ордонансы утрачивают юридическую силу. Поскольку во Франции акты Правительства требуют утверждения, следовательно, при неутверждении ордонанса он также теряет юридическую силу[38, с. 265].

В части пятой статьи 104 Конституции Республики Беларусь предусмотрено, что декреты Президента Республики Беларусь, издаваемые на основании делегированных полномочий, публикуются и вступают в силу в таком же порядке, как и законы[4].

Таким образом, сравнительный анализ делегирования законодательных полномочий в Республике Беларусь и во Франции позволяет сделать вывод о возможности совершенствования данного института в Республике Беларусь. С этой целью предлагается:

1) конкретизация способа делегирования  законодательных полномочий.

Предлагается дополнить статью 29 Закона Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» и статью 12 Закона Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь» нормами о том, что закон о делегировании законодательных полномочий представляет собой «закон-рамку», устанавливающий основные принципы регулирования отношений, которые являются предметом декрета.