Конституционное право на обращения граждан

3

Содержание

Введение

Глава 1. История становления и современное состояние института обращений граждан

1.1. Становление и развитие института обращений граждан

1.2. Понятие, сущность и содержание института обращений граждан

Глава 2. Виды и порядок рассмотрения обращений граждан

2.1. Предложения, заявления и жалобы как виды обращений граждан

2.2. Порядок рассмотрения обращений граждан

Заключение

Библиографический список

Введение

Институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти.

Так, именно посредством коллективного обращения граждан и их организаций в Правительство РФ с требованиями об отзыве из Государственной Думы РФ проекта нового Лесного кодекса РФ, внесенного Правительством РФ, отдельная их часть была учтена Правительством РФ при доработке законопроекта Лесного кодекса. В силу того что обращения граждан не носят обязательного характера для государственных органов, во многом требования граждан остались лишь требованиями без законодательного закрепления. Также институт обращений граждан в органы государственной власти нельзя относить к институту самозащиты гражданами своих прав, ибо он является лишь возможностью апеллировать к государственным органам власти, надеясь на получение государственной защиты. Государственная же защита прав и свобод представляет собой деятельность компетентных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, направленную на соблюдение, обеспечение и охрану конституционных прав и свобод человека и гражданина, и проводится в жизнь посредством судебного и административного (судебного и внесудебного) воздействия на виновных. Институт обращений выступает как общее начало любой формы защиты, поскольку невозможно получить государственную защиту, не обратившись за ней к компетентным органам в установленной законом форме (это может быть исковое заявление, жалоба, ходатайство, заявление и др.).

Посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан, как то: интерес к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества. Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации"[1] не содержит в себе определения права на обращения, тем более института обращений, в ст. 2 Закона лишь повторяется формулировка ст. 33 Конституции РФ: "...граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам".

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с правовым регулированием и реализацией гражданами и их объединениями права на обращения. Предмет исследования – нормы права, регламентирующие право граждан и их объединений на обращения, а также взгляды ученых на проблемы исследования.

Цель работы состоит в исследовании института обращений, его становления и современного состояния.

Задачи исследования:

- рассмотреть становление и развитие института обращений граждан;

- изучить понятие, сущность и содержание института обращений граждан;

- исследовать виды обращений граждан;

- охарактеризовать порядок рассмотрения обращений граждан.

Глава 1. История становления и современное состояние института обращений граждан

1.1. Становление и развитие института обращений граждан

Институт права граждан на обращения в нашей стране имеет многовековую историю. Предоставление гражданам права обращаться с челобитной до самого государя впервые было закреплено в первом кодексе феодального права русского централизованного государства - Судебнике Ивана III 1497 года.

Процесс становления института права обращения граждан был довольно долгим и проходил несколько этапов. В допетровский период формировалось само право на обращение, уточнялись субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. В Судебнике 1550 года регламентация была уточнена и конкретизирована. Оба Судебника говорят об одном и том же случае в двух вариантах:

1) когда жалобник обращается по адресу и к тому, кому "пригоже", ему должна быть дана "управа";

2) когда жалобник обращается не по адресу, то тогда боярин-судья должен отказаться его судить и должен (по Судебнику 1497 года) "сказати великому князю или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати", либо (по Судебнику 1550 года) "сказати царю государю", а тот уже сам "отошлет тому, чей суд"[2].

Важным документом в развитии института права на обращение было Соборное уложение 1649 года. В соответствии со статьями Уложения жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю. Согласно Соборному уложению была установлена субординация при подаче челобитных. Был введен приказ как орган управления, который был обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя. Только в случае отказа в приеме челобитной или нерешении принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к монарху[3].

Как видно, уже в то время челобитные были важным способом обратной связи отдельных слоев населения с органами власти и должностными лицами.

При проведении административной реформы Петр I учитывал и такой фактор, по современным понятиям, как работа с жалобами граждан. Но, создав Сенат и коллегии, он не смог освободиться от наплыва челобитных и челобитчиков. Им была введена должность рекетмейстера. Как писал сам Петр I в Указе "О генерале рекетмейстере" от 23 февраля 1722 года, "челобитчики... везде докучают, прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покоя"[4].

В обязанности рекетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии, которые после рассмотрения он докладывал Правительствующему Сенату.

Своим Указом от 27 апреля 1722 года "Должность Сената" Петр I конкретизировал работу с челобитными. Указ предписывал, что жалобы рекетмейстеру на неправый суд коллегий и канцелярий, которые им не подчинены, докладывать императору. При рассмотрении жалоб царь предписывал решать дела по регламенту и по присяге[5].

Важно отметить, что в соответствии с названным Указом впервые была образована служба по работе с челобитными.

После смерти Петра I императрицей Екатериной I были внесены изменения в этот Указ. Если раньше через рекетмейстера можно было обжаловать решения нижестоящих органов непосредственно императору, то теперь это следовало делать только через Сенат.

В 1763 году императрица Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя, которым устанавливалась процедура рассмотрения жалоб по существу. Дела, подлежащие судебному разбирательству, возвращали просителям для передачи дела в суд[6]. Значение Манифеста от 14 июня 1763 г. состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями всего государственного аппарата, а не только статс-секретарей. В-третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы.

Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом "Об образовании Государственного Совета" от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного Совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. По каждому из обращений устанавливался особый порядок производства как по форме, так и по существу вопроса. Манифест устанавливал также перечень обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии. К ним относились анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жалобы на решения, утратившие юридическую силу. Рассматриваемым актом установлен достаточно эффективный и объективный порядок производства по обращениям, направленным на имя российского императора. Однако он не устранил главного: сословного характера производства, поскольку обращаться на имя императора могли только дворянские собрания. Для всех же остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г. сохранялся прежний порядок обращений, ограниченный должностным лицом вышестоящей администрации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. Этим же указом устанавливался порядок работы Канцелярии. Незначительные изменения в порядок принятия и рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Государственном Совете и его преобразовании".

Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приемом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената. Оно было создано одновременно с Канцелярией Его Императорского Величества по принятию прошений и, по существу, было одним из органов, действующих по ее поручению. Особое присутствие рассматривало только те жалобы, которые направлялись в него главноуправляющим Канцелярии, и никакие другие жалобы, прошения, объяснения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались. Особое присутствие не разрешало дела по существу, оно лишь давало заключение о том, в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить достаточным основанием к переносу дела на рассмотрение Общего собрания Сената.

Февральская буржуазная революция не отменила действия законов Российской империи, равно как и многих других нормативных актов, так что правовое регулирование института обращений никаких изменений не претерпело.

После Октябрьской революции 1917 г., напротив, действие всех ранее действовавших правил по работе с обращениями граждан было прекращено. В первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Основные принципы этой деятельности, начиная с приема граждан до вынесения решений по ним, разработал В.И. Ленин. Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов". Этим Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от "любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения". Декретом СНК РСФСР от 30 декабря 1919 года "Об устранении волокиты" устанавливался определенный порядок подачи и рассмотрения жалоб. Обязанность контролировать организацию приема и рассмотрения жалоб и заявлений Декретом ВЦИК от 12 апреля 1919 года была возложена на органы государственного контроля, при которых создавались специальные бюро по рассмотрению жалоб и заявлений.

В дальнейшем разнообразными актами высших и центральных органов государства анализировалось положение дел с рассмотрением жалоб граждан, регламентировался порядок этой работы.

В августе 1958 года ЦК КПСС принял Постановление "О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся", в котором ставился вопрос о привлечении к этому делу общественности. Конкретные мероприятия, направленные на устранение волокиты, содержатся в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 года "О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан". В сентябре 1967 года ЦК КПСС принял Постановление "Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся", в котором особо подчеркивалось, что письма граждан являются одной из важных форм укрепления и расширения связи партии с народом, участия населения в управлении государственными делами, средством выражения общественного мнения, источником информации о жизни страны.

Основным нормативным актом, регламентирующим порядок обращений граждан в органы власти, являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". Он закреплял правила, сроки рассмотрения обращений граждан, обязательные для всех органов власти и общественных организаций. Президиум Верховного Совета подчеркивал, что органы государственной власти должны обеспечить необходимые условия для реализации гражданами права обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами. Руководство страны признавало, что нередко встречались случаи несвоевременного рассмотрения обращений, формальных ответов на задаваемые вопросы, уклонения должностных лиц от личного приема граждан. Недостаточно осуществлялся контроль за исполнением принятых решений. Отдельными общественными организациями слабо велась работа по разъяснению действующего законодательства, не изучались причины, порождающие жалобы, не принимались соответствующие меры для устранения этих причин. Причины же, порождающие жалобы, были весьма разнообразными, чаще всего в их основе лежало невнимательное отношение к человеку, к его потребностям.

В первых советских конституциях право на обращения в органы государственной власти также зафиксировано не было, оно регулировалось постановлениями и другими подзаконными актами.

Институт права граждан на обращения впервые был включен в Конституцию государства в 1977 году. В статье 49 было записано, что граждане имеют право "вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе"[7]. Также предусматривалось участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (ст. 7 - 8). За гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (ст. 48).

Конституция Российской Федерации 1978 г. в статье 47 закрепила право граждан "участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей"[8], а статья 51 гласила, что "граждане Российской Федерации имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок". Это означало, что институт права граждан на обращения в органы власти стал конституционной нормой, конституционным правом на непосредственное участие граждан в управлении государственными и общественными делами.