Форма правления, понятие и виды

По характеру взаимоотношений  между законодательной и исполнительной властями различают президентскую, парламентскую и смешанную (полупрезидентскую) республики.

3.1 Президентская республика

Президентская республика - одна из разновидностей современной формы государственного правления, которая, наряду с парламентаризмом, соединяет в руках президента полномочия главы государства и  главы правительства. См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова - 2-е изд., изм., доп. - М.: Инфра-М, 2003. - С. 204 - 211. Перечислим наиболее характерные черты президентской республики:

- внепарламентский метод избрания  президента и формирования правительства;

- ответственность правительства  перед президентом, а не перед  парламентом;

- более широкие, чем в парламентарной  республике, полномочия главы государства.

В большинстве республик мира принята  форма президентской республики (США, Бразилия, Мексика, Филиппины, Зимбабве, Грузия, Туркменистан и др.). Подавляющее большинство стран Латинской Америки -- президентские республики. В Африке до 90-х гг. совсем не было парламентарных республик. В условиях данной формы осуществляется жесткое разделение законодательной и исполнительной власти: законодательствует парламент, страной управляет президент через подчиненных ему министров.

Иногда министры образуют Совет  министров во главе с админи-стративным премьер-министром, но и в этом случае фактическим (а часто и юридическим) главой правительства остается прези-дент. Зачастую же (США, многие страны Латинской Америки) министры не образуют особого органа -- правительства, они со-ставляют кабинет президента, его совещательный орган. В пре-зидентской республике президент избирается непосредственно гражданами. Он получает свой мандат непосредственно от народа и не зависит от парламента (кроме случаев рассматриваемого ниже импичмента).

Министры (премьер-министр и Совет  министров, там, где он есть) назначаются  президентом по своему усмотрению (в некото-рых странах, например в США, требуется утверждение верхней палаты парламента, в чем она отказывает очень редко и не по пар-тийным соображениям). Министры не нуждаются в доверии пар-ламента (нижней палаты), и такого голосования не проводится. В президентской республике страной управляет та партия, кото-рая победила на президентских выборах, а не на выборах в парла-мент, в ее руках исполнительная власть, хотя в некоторых стра-нах, особенно в США, велика и роль парламента (во многих других странах парламент занимает скромное положение). Законы при-нимает только парламент, но президент имеет право отлагательно-го вето и часто его используют особенно в условиях «разделенного правления», когда в парламенте имеет большинство другая пар-тия, чем та, к которой принадлежит президент. Министры ответ-ственны только перед президентом, парламент не может уволить их в отставку путем вотума недоверия. Существует независимый орган конституционного контроля, независимые суды, как, впро-чем, и в парламентских республиках.

В настоящее время президентская  республика классического типа, о  которой речь шла выше, подвергается модификациям. Воз-никает президентская  республика с некоторыми чертами  парла-ментской формы. Во-первых, как  говорилось, в некоторых странах (Египет, Перу и др.) учреждается должность премьер-министра, назначаемого президентом, создается Совет министров. Министры в каких-то отношениях становятся подчиненными премьер-мини-стру, а не только президенту, что несколько ослабляет принцип президентского правления. Во-вторых, при сохранении основной ответственности министров перед президентом устанавливается ограниченная ответственность министров перед парламентом, что совсем не свойственно президентской республике (Уругвай, Перу, Эквадор), а в некоторых странах -- и ответственность премьер-министра и всего Совета министров. Правда, эта ответственное затруднена и в конечном счете вопрос решается президентом, но возможны такие ситуации, когда он должен отправить министра или правительство в отставку в результате недоверия парламента (на-пример, в Египте, если недоверие подтверждено путем референду-ма избирателей). Иногда конституция очень четко устанавливает случаи, когда возможно недоверие. В Казахстане (ст. 53 Конститу-ции 1995 г.) правительство ответственно перед парламентом толь-ко в одном случае: отклонение программы правительства означает недоверие, но принятие такого решения затруднено (за него долж-ны проголосовать 2/3 списочного состава парламента, причем на совместном заседании обеих палат). В других странах таких жест-ких условий нет, но предложить резолюцию о недоверии министру может лишь значительное число парламентариев (в Перу четвер-тая часть однопалатного парламента).

На деле недоверие правительству  при «сильном» президенте не выносится. Такие факты неизвестны. Президент сам меняет пра-вительство, если он видит такую необходимость и соответствую-щее отношение к правительству со стороны парламента. Сложно что-то сказать и о недоверии отдельным министрам. В Египте таких фактов не было, да и вряд ли возможно: абсолютное боль-шинство (более 90%) депутатов принадлежат к партии президента (в настоящее время -- президента Мубарака), и они вряд ли выра-зят недоверие «своему» министру, назначенному «своим» прези-дентом. В докладе на одном из международных симпозиумов кон-ституционалист из Латинской Америки С. Нино, говоря о возмож-ности вотума недоверия министрам в некоторых странах этого региона, также не приводит фактов о такой ответственности.

Наряду с определенным смягчением принципа президенциализма в президентской республике появились и такие ее формы, которые свидетельствуют о возрастании всевластия президента, о превращении его по существу в единственный институт государст-венной, а то и партийно-государственной власти. Выше мы уже упоминали концепции и практики партии-государства, о пожиз-ненных президентах в президентско-монократических республи-ках прошлого (Гвинея, Заир, Малави, Экваториальная Гвинея, Уганда и др.), где президент возглавлял и государственный аппа-рат, и единственную разрешенную партию. Учитывая особую роль президента и слабость парламента в некоторых странах Латинской Америки, в Сирии их нередко называют суперпрезидентскими республиками. Свои особенности имеет республиканская форм условиях военных режимов, когда высшим органом государства является созданный в результате переворота военный (революци-онный и т.д.) совет, избирающий своего руководителя президен-том (иногда -- исполняющим обязанности президента, иногда -- временным президентом). Это -- милитарно-президентская рес-публика. Это -- временная форма, но в отдельных странах до пере-хода к гражданскому режиму она существовала более 10 лет (Алжир, Нигерия, Эфиопия и др.).

В различных видах президентской  республики прямые и об-ратные связи  органов государства с заселением имеют свои осо-бенности. В милитарно-президентской республике по существу имеют место только прямые связи путем командного метода уп-равления (на места также назначаются коменданты-офицеры). Связи, основанные главным образом на принуждении, хотя и в меньшей степени, характерны также для суперпрезидентской республики. В президентско-монократаческой республике для таких связей используется единственная огосударствленная пар-тия, но все эти связи приобретают, в конечном счете, персональный характер и направлены на укрепление власти пожизненного президента - идеолога государства. В традиционной президентской республике центром связей, с одной стороны, является президент, деятельность которого более открыта для населения (иногда - вплоть до интимных сторон, как это имело место в США в связи с обсуждением в 1993 г. правоохранительными органами некоторых вопросов о сексуальных отношениях Президен-та Клинтона), с другой -- парламент. На местах нередко в каче-стве представителей государства, назначаются лица, избранные населением, что является одной из форм для установления и пря-мых, и обратных связей.

3.2 Парламентская республика 

Парламентская республика - разновидность  современной формы государственного правления, при которой верховная  роль в организации государственной жизни принадлежит парламенту. См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. - М.: Изд-во НОРМА, 2002. - С. 212 - 220.

В такой республике правительство  формируется парламентским путем  из числа депутатов, принадлежащих к тем партиям, которые располагают большинством голосов в парламенте. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом за свою деятельность. Оно остается у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства. В случае, утраты доверия большинства членов парламента правительство либо уходит в отставку, либо через главу государства добивается роспуска парламента и назначения досрочных выборов.

Как правило, глава государства  в подобных республиках избирается парламентом либо специально образуемой парламентской коллегией. Назначение парламентом главы государства является главным видом парламентского контроля над исполнительной властью. Процедура избрания главы государства в современных парламентарных республиках неодинакова. В Италии, например, президент республики избирается членами обеих палат на их совместном заседании, но при этом в выборах участвует также по три делегата от каждой области, избранных областным советом. В федеративных государствах участие парламентов в избрании главы государства также разделяется с представителями членов федерации. Так, в Федеративной Республике Германии президент избирается Федеральным собранием, состоящим из членов Бундестага и такого же числа лиц, выбираемых ландтагами земель на началах пропорционального представительства. Выборы главы государства в парламентарной республике могут осуществляться и на основе всеобщего избирательного права, что характерно, например, для Австрии, где президент избирается населением сроком на шесть лет.

Глава государства в парламентарной республике обладает довольно обширными  полномочиями. Он обнародует законы, издает декреты, имеет право роспуска парламента, назначает главу правительства, является главнокомандующим вооруженными силами и т. д.

Глава правительства (премьер-министр, председатель совета министров) назначается, как правило, президентом. Он формирует возглавляемое им правительство, которое осуществляет верховную исполнительную власть и отвечает за свою деятельность перед парламентом. Наиболее существенной чертой парламентарной республики является то, что любое правительство лишь тогда правомочно осуществлять управление государством, когда оно пользуется доверием парламента.

Главной функцией парламента является законодательная деятельность и  контроль за исполнительной властью. Парламент обладает важными финансовыми полномочиями, поскольку он разрабатывает и принимает государственный бюджет, определяет перспективы социально-экономического развития страны, решает основные вопросы внешней, в том числе оборонной политики.

Последние десятилетия показывают, что классические формы парламентской  и президентской республик не всегда способствуют согласованности  и взаимодействию высших органов  государства, что ведет к снижению управляемости государством, к кризису всей политической системы. Так, если в парламентской республике парламент состоит из многочисленных противоборствующих фракций, то страна обречена на частые правительственные кризисы и отставки. Для устранения этих и некоторых иных негативных проявлений создаются смешанные (полупрезидентские) современной государственности.

3.3 Смешанная республика

Смешанная (полупрезидентская) республика. Впервые полупрези-дентская республика (таково утвердившееся в  литературе не со-всем точное, условное название) была введена во Франции в 1958 г. по инициативе де Голля, который стремился к сильной президент-ской власти, но должен был учитывать длительные традиции пар-ламентаризма в стране. См.: Общая теория государства и права: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева - М.: Юрист, 1996. - С. 135 - 142. Название «полупрезидентская» не означа-ет слабой власти президента, напротив, она является реальной в отличие от парламентарной республики, но эта власть действи-тельно слабее, чем это имеет место в президентской республике. В этом смысл названия «полупрезидентская», хотя точнее ее было бы называть полупрезидентской-полупарламентарной или прези-дентско-парламентарной республикой. Она соединяет определен-ные достоинства той и другой, стремясь устранить их некоторые недостатки.

Как и в прези-дентской, в полупрезидентской  республике действует сравнитель-но «жесткое» разделение властей, но оно  все же смягчено: прези-дент по тексту конституций не является главой исполнительной власти (он охарактеризован только как глава государства), испол-нительная власть по конституции принадлежит правительству, которое несет основную ответственность перед президентом и огра-ниченную -- перед парламентом. Двойная ответственность прави-тельства -- специфическая черта в модели разделения властей при данной форме правления.

В полупрезидентской республике имеются  следующие черты, объединяющие ее с  президентской формой правления:

- президент избирается непосредственно  избирателями, что делает его  независимым от парламента и  дает возможность проти-вопоставлять себя парламенту;

- вице-премьеров и министров  президент может назначить по  своему усмотрению, независимо от  партийной расстановки сил в  парламенте;

- правительство несет ответственность  перед президентом, ко-торый может,  но своему усмотрению уволить премьер-министра, отдельного министра и все правительство в отставку.

Наряду с сильными элементами президенциализма, в полупре-зидентской республике имеются  черты парламентаризма. Главная  из них -- ответственность правительства  перед парламентом. Она всегда затруднена, в меньшей степени во Франции (нужно не менее 10% подписей общего состава палаты для внесения такой резолюции, есть и другие условия), больше -- в России, еще слож-нее добиться такой ответственности в Белоруссии и некоторых дру-гих странах. В России для решения вопроса об отставке Правитель-ства нужен не один, а два вотума (голосования) недоверия по ини-циативе парламента, причем в трехмесячный период (если срок истек, первый вотум теряет свою силу). Однако и после двух воту-мов отставка Правительства не безусловна. Президент вместо этого может распустить парламент (Государственную Думу) с назначе-нием даты новых выборов. Второй элемент парламентаризма: согласие нижней палаты на назначение определенной кандидатуры, предлагаемой президен-том, на должность премьер-министра. Такой порядок предусматри-вается не во всех странах, во Франции этого нет, но в России и неко-торых других странах получение такого согласия обязательно.

Наряду с совмещением черт президентской  и парламентарной республики полупрезидентская республика имеет такие особен-ности, которые не присущи первым. Основная из них: особый ста-тус президента. По конституциям президент выводится за триаду разделения властей. Он не относится ни к одной из ее ветвей, в том числе к исполнительной власти, как это всегда бывает в президент-ской республике и по традиции -- в парламентарной. По Консти-туции России 1993 г. исполнительная власть принадлежит только Правительству, Президент охарактеризован только как глава го-сударства. Вместе с тем и во Франции, и в Румынии, и в Казахста-не, и в России в конституцию заложена идея об арбитражной влас-ти президента: он арбитр в отношениях всех других публичных институтов, а по Конституции Республики Беларусь 1996 г. -- ар-битр не только в государстве, но и в обществе. Германские иссле-дователя X. Баро и Э. Везель считают, что в полупрезидентской республике глава правительства зависит как от президента, так и от парламента, но президент влияет на деятельность правительст-ва не прямо, а опосредованно.