Демократия

В этой связи смысл любой  предполагаемой дефиниции «местное самоуправление» обоснованно связывается  с местным регулированием управленческих отношений.

III. Каковы нормативные законодательные основы местного самоуправления в современной России? Очевидно, конкретная деятельность субъектов самоуправления основывается на определенной законодательной основе. В этой связи возникает необходимость в ее рассмотрении.

Наиболее обобщенная характеристика местного самоуправления дана в «Европейской хартии о местном самоуправлении», принятой 15 октября 1985 г., закрепляющей важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. «Под местным самоуправлением, - утверждается в статье 3 Хартии, - понимается право и реальная способность органов местного самоуправления управлять отдельной территорией, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения».

Местное самоуправление - составная  часть демократии, в связи с  чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает.что  оно должно быть закреплено в законодательстве или даже в конституции каждой страны.

Примечательно следующее: Конституция  РФ 1993 г. не содержит определения «местное самоуправление», но устанавливает  основы организации этого института. Так, согласно ст. 3, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, что позволяет рассматривать данный институт в качестве политического. В этом качестве органы местного самоуправления принимают участие во всех избирательных кампаниях в стране, в реализации Закона о призыве на военную службу молодого пополнения, в иных политических мероприятиях.

В Конституции РФ есть специальная  глава 8 «Местное самоуправление», в которой определяются в самом общем виде формы, уровни, задачи, функции, полномочия местного самоуправления. Это способствует определению методологических ориентиров, в исследовании местного самоуправления, а также использованию системного подхода к изучению его природы и назначения в современной России. В части 1 статьи 130 провозглашается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В части 2 этой же статьи утверждается, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно Конституции  Российской Федерации (ст. 131-132), местное  самоуправление в России осуществляется гражданами в городских и сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Эти органы управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей  необходимых для осуществления  материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна  государству.

В соответствии со ст. 12 Конституции  РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, не могут рассматриваться как структурные подразделения государственной системы управления.

Конституция РФ (ст. 72) отнесла  «установление общих принципов  организации системы органов  государственной власти и местного самоуправления» к совместному ведению РФ и субъектов РФ».

В развитие конституционных  положений принят ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995), в котором местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В законе указано, что граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

8 октября 2003 г. был опубликован Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во многих регионах он вступил в силу с 1 января 2006 г. Это основополагающий базовый закон, устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России. Как видно, одинаковые названия законов, прежнего и нового, не свидетельствуют о тождестве их содержания. Новый закон подтверждает продолжение реформы местного самоуправления в России с позиции определенного позитивного опыта, накопленного в этой области отношений.

Содержание нового закона предусматривает: предписания об установлении наименований органов местного самоуправления в законах субъектов РФ; определение численности депутатов представительного органа местного самоуправления в зависимости от численности населения; особенности организации местного самоуправления для городов федерального значения; в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах; территориальное общественное самоуправление отнесено к формам прямой демократии; отзыв выборного лица местного самоуправления.

Примечательно, что сходы  в новом законе предусмотрены  только для «мелких», с численностью не более 100 человек муниципальных  образований. В содержательной части этого нормативного правового акта затронуты и другие важные вопросы.

Приведенные законодательные  предпосылки и положения, содержащиеся в научных исследованиях, позволяют обратить внимание на следующие существенные моменты.

Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, подробно изложены в  главе 3 Закона об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации. Причем они устанавливаются по всем уровням (типам) муниципальных образований - поселений и др.

Общим для всех уровней  муниципальных образований являются такие вопросы, как формирование, утверждение и использование  соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в их собственности; организация в их границах электро- и газоснабжения и т.д.

В научной литературе до сих пор спорным признается положение  ст. 12 Конституции РФ, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Фактические данные подтверждают то, что идея организационного и  функционального обособления государственных  и местных органов неодинаково  оценивается не только в теоретических  исследованиях, но и в субъектах  федерации. И если края, области в  основном солидаризируются с конституционной нормой, относительно местного самоуправления, то российские республики нередко отступают от нее. Это подтверждает то, что система местного самоуправления в Конституциях и законах субъектов РФ представлена достаточно разнообразно. Так, Конституция Республики Бурятия не содержит нормы, относящейся к самоуправлению и его статусу. В Кабардино-Балкарской Республике, Республике Ингушетия, Республике Татарстан местные органы получили статус органов государственной власти и управления на местах. В некоторых республиках, например, Коми, Башкортостан и др. на местах создаются одновременно как местные органы государственной власти, так и местное самоуправление.

По-видимому, концепция негосударственной  природы местного самоуправления, изложенная в Конституции РФ, связывается  со стремлением преодолеть излишнее огосударствление местной власти. Есть все основания согласиться с этой позицией, в пользу которой в юридической литературе приведены убедительные аргументы. «Местное самоуправление, - отмечал Б.Н. Топорнин, - не составляет и по своей природе не может составить компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление». Вместе с тем важно отметить, что согласно ч. 2 ст. 19 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как видно, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами или в определенных ситуациях законами субъектов Российской Федерации. В целом речь идет о выполнении органами местного самоуправления определенных политических функций.

IV. В юридической литературе обоснованно предлагается рассматривать местное самоуправление в таких трех аспектах, как:

• одна из основ конституционного строя;
• право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
• одна из форм народовластия.

Последний из названных аспектов предполагает выделение следующих основных черт местного самоуправления в системе народовластия.

1. Местное самоуправление - одна из форм народовластия, проявляемого в самостоятельном решении вопросов населением (непосредственно или через создаваемые ими органы) достаточно широкого круга вопросов, в основном связанных с интересами жителей городских и сельских поселений.
2. Местное самоуправление - составная часть демократии, занимает особое место в демократическом механизме управления обществом. Этот вывод подтверждается следующим: местное самоуправление в пределах своих полномочий автономно; оно осуществляется гражданами путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий и др.
3. Согласно действующему законодательству, субъектами местного самоуправления признаются:

а) местное население, с  учетом мнения которого решаются ключевые социально-правовые вопросы местного значения (распоряжения муниципальной собственностью и др.);

б) органы местного самоуправления (администрации городов, районов, поселков и др.), функции которых определяются целями их деятельности (основная цель - управление муниципальным образованием в соответствие с предметом ведения, установленным федеральным законом).

4. Местное самоуправление имеет свой объект воздействия, т.е. вопросы местного значения, вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Местное самоуправление реализуется  через выборные и невыборные органы, образуемые в соответствии с федеральными и региональными законами, а также уставами муниципальных образований. Как правило, структуры органов местного самоуправления соответствуют общей схеме федеральных и региональных органов власти, т.е. предусматривают представительный орган и главу муниципального образования.

6. Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает и принимает свой Устав, подлежащий государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. В Уставе указываются: границы и состав территории муниципального образования, вопросы ведения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления, виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

V. Структура и правовые акты местного самоуправления специфичны. Заметим, местное самоуправление - это система, в которой есть субъекты, объекты, отношения между субъектами по поводу объектов управления, нормативные правовые акты и акты индивидуального характера.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах, в границах внутригородских территорий. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов, сельских округов и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законом субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Структуру органов местного самоуправления составляют:

1. представительный орган муниципального образования;
2. глава муниципального образования;
3. местная администрация;
4. контрольный орган муниципального образования;
5. иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К правовым актам местного самоуправления относятся:

1. устав муниципального образования:
2. правовые акты, которые принимаются на местном референдуме или сходе граждан;
3. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

4) постановления, распоряжения главы местной администрации, 
иных органов местного самоуправления, их должностных лиц, предусмотренных уставом муниципального образования.

VI. Местное самоуправление по ряду показателей сопоставимо с государственной властью, что предполагает рассмотрение их соотношения.