Баланс экономической власти в отношениях «центр-регионы»

Сложившаяся практика перераспределения ресурсов можно отнести к последствиям политики федерального «выравнивания». Такая политика применяется и в других странах мира. Так подобного рода крупномасштабная политика выравнивания до сих пор осуществляется в ФРГ (по отношению к землям бывшей ГДР), в Италии (для решения проблемы «Север – Юг»), в Китае, Японии и во многих других странах. Но особенностью России является преимущественно селективный характер выравнивания, основанный не столько на эффективной помощи в развитии слабых регионов, сколько на абстрактном уравнивании всех субъектов. А подобная «уравниловка» может привести к превращению всех регионов в дотационные.

Ещё одной проблемой отношений между Центром и регионами является тот факт, что экономические потоки не возвращаются в те регионы, откуда, например, природные ресурсы или иная продукция поступили на внешний рынок. Эти финансовые потоки оседают в более выгодных регионах с весьма развитой банковской системой, в инвестиционно-привлекательных регионах (например в Москве и Санкт-Петербурге), что опят таки ведёт к обогащению одних регионов и к обнищанию других.

С началом проведения реформ при Путине В.В. на всей территории страны создавалось единое экономическое пространство. Финансовые ресурсы начали сосредотачиваться в Центре. В течение 2000 – 2003 годов региональные и местные бюджеты лишились важнейших источников налоговых поступлений – части налога на добавленную стоимость, акцизов, налога с продаж, дорожного налога и налога на недвижимость[8]. В 2004году субъекты РФ лишились налога на водные и природные ресурсы. Отныне за ними закрепились три вида налогов: налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Зато к расходам прибавилась значительная статья, связанная с монетизацией льгот. Конечно, Центр пытается помочь путем выдачи трансфертов, раздачи адресных субвенций (раздаваемых по принципу «кто громче крикнет, тот и получит) и точечных инвестиций. К проблемам неясности принципа получения помощи регионам добавляется и тот факт, что эта помощь часто не доходит до конкретного «адресата» или используется не по назначению.

Таким образом проблемы в экономических взаимоотношениях Центра и региона являются производными от проблем в области политической. Сказывается недостаток нормативно-правового регулирования отношений между двумя уровнями властной вертикали, отсутствие какой-либо поэтапности в формировании этих отношений, отсутствие взаимопонимания и взаимосотрудничества между Центром и регионами и все тот же походный период российской экономики.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ИДЕЯ УКРУПНЕНИЯ РЕГИОНОВ

Ещё одним вопросом, касающимся не только отношений между Центром и регионами, но и между отдельно взятыми регионами является идея укрупнения регионов Российской Федерации. Поскольку социально-экономическая и статусная асимметрия субъектов РФ служит постоянным поводом для политических, социальных и бюджетно-финансовых перенапряжений и проблем во взаимодействиях центральной и региональной власти, понятна соответствующая озабоченность Центра и его стремление «выровнять» ситуацию, сделать Российскую Федерацию более симметричной хотя бы в социальном отношении. На решение этой задачи, собственно, и была направлена хорошо известная многолетняя политика «выравнивания» с помощью системы распределения части средств федерального бюджета в виде трансфертов и других видов финансовой поддержки дотационных регионов. С той же целью в последние годы разработана и реализуется Федеральная программа уменьшения социально-экономической асимметрии субъектов РФ.

Наряду с этим очевиден другой — радикальный — способ сокращения региональной асимметрии, состоящий в сокращении количества субъектов РФ, в формировании такой их структуры, где наиболее проблемные и относительно благополучные субъекты РФ слились бы воедино, обеспечив статистическое усреднение «плохих» и «хороших» показателей прежних регионов на новом (более крупном) пространстве. Идею укрупнения и сокращения на этой основе числа регионов часто аргументируется слишком большим и неоправданным количеством последних на территории России. Однако в маленькой Швейцарии количество субъектов федерации — 23 (с полукантонами — 26), а США понемногу увеличивают число таковых[6].

Ещё одним аргументом приводимым в пользу укрупнения регионов является предположение, что именно большое количество регионов Федерации стимулирует увеличение разрыва в их социально-экономических показателей.  Вот выдержка из распространенного в Совете Федерации в начале лета 2004г. доклада «О реформировании государственно-территориального устройства России»: «Неравномерность экономического развития регионов вызвана не столько неравномерным ходом реформ по территориям, — этот этап преодолен, — сколько ... чрезмерной дифференциации элементов самой региональной системы. Именно это обстоятельство порождает прежде всего указанную неравномерность. Сложилась «мозаика» весьма разнородных, выделенных в разное время и по различным основаниям региональных единиц. Эти административные образования, оторвавшиеся от экономического районирования, представляют в основной своей массе не хозяйственные комплексы, а простые «учетные единицы». Они являются, скорее, частями административного, а не экономического пространства». Думается, не стоит даже начинать обсуждение идеи внедрения в более или менее утвердившуюся рыночную систему имменентных планово-централизованной системе подходов к «развитию и размещению производительных сил» в духе «экономического районирования» и соответствующих предложений по превращению субъектов РФ в «хозяйственные комплексы» в рамках «единого народнохозяйственного комплекса». Не стоит также специально доказывать, что административные границы в любом современном государстве не охватывают «части экономического пространства»[9].

Конечно, нельзя огульно отвергать предложения об укрупнении регионов. Особенно, если речь идет о некоторых явных перекосах, связанных с наделением статусом субъекта РФ ряда бывших национально-автономных образований РСФСР, не имевших для этого ни политических, ни демографических, ни финансово-экономических оснований, В качестве ярких примеров можно указать на отдельные новообразованные автономные округа — Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский и др. Невероятно высокая (до 80%) бюджетная дотационность и огромная (до 30%) доля затрат на управление в бюджетных расходах, равно как и непропорционально высокое представительство в федеральных органах власти изначально вызывали сомнения в адекватности крайне слабого потенциала таких субъектов РФ их высокому политическому статусу.

Появились очевидно небезосновательные соображения и применительно к укрупнению других регионов, однако в течение первых восьми лет действия новой Конституции РФ любые попытки пересмотра перечня и статуса 89 субъектов Федерации гарантированно блокировались отсутствием необходимой законодательной процедуры. Но 17 декабря 2001 г. вступил в действие Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации», в статьях 10—13 которого регламентируются соответствующие основные действия (условия, требования). Таким образом появилась законодательная база для возможности укрупнения региона в Российской Федерации[9].

Важно подчеркнуть, что рассматриваемый новый закон, во-первых, ориентирован в отношении образования нового субъекта РФ только на слияние, укрупнение, объединение расположенных рядом субъектов РФ. Ни отступление назад (например, при неудачном объединении), ни разделение существующих субъектов РФ (к примеру, окончательное отделение Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов от Тюменской области, с которой они сопоставимы по всем параметрам) не допускаются.

Во-вторых, — не предписывает ни сроков, ни масштабов укрупнения регионов. Этот момент представляется весьма позитивным, поскольку здесь действительно необходима большая осторожность, в том числе и политическая. Можно только предполагать, какой в территориальном отношении стала бы Россия к 2004 г, (или точнее, что бы от нее осталось), если бы в начале образования РФ в ней было бы не 89, а 7—10, в том числе огромная «Дальневосточная Республика», «Республика Юга России» и т.д. Впрочем, эффективным ограничителем здесь может стать сама Конституция РФ, в своей первой главе (которую нельзя корректировать, не изменяя весь документ) предусматривающая нахождение в составе России республик, краев, областей, автономных округов и городов федерального значения (во множественном числе, т.е. минимум двух субъектов каждого вида) и одной автономной области. В связи с этим без конституционной реформы Россия никак не может быть перекроена менее чем на 11 частей.

Первым практическим воплощением в жизнь идеи укрупнения регионов можно считать создание Пермского края в 2004году на основании законопроекта «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Законопроект был принят и подписан Президентом РФ. Данный пример затронул вопрос взаимоотношений между областью и Центром, Центром и округом по вопросу выделения трансфертов в течение переходного периода объединения, области и округа по вопросу выделения средств из регионального бюджета для выравнивания социально-экономического положения в новообразованном регионе. Многие экономисты говорят сегодня о том, что при проведении референдума в заинтересованных субъектах необходимо достоверно показывать все «плюсы» и «минусы» возможного объединения. Проблемным моментом в возможном объединении субъектов стало намерение региональных лидеров осуществить значительные территориальные приращения путем объединения с регионами-соседями; соответствующие публично заявленные идеи были неоднозначно встречены теми, кто мог потерять самостоятельность и сам претендовал на лидерство (такой оказалась, например, реакция руководства Челябинской области на «объединительные» предложения руководства Свердловской области). Эти нестыковки позиций подтверждают тезис, согласно которому объединение «равных» будет связано с гораздо большими политическими проблемами, нежели объединение относительно благополучного региона с каким-либо размещенным на его территории явно депрессивным автономным округом.

Тем не менее данный опыт несомненно должен сыграть свою позитивную роль в укрупнении других субъектов РФ (например Красноярского края). Возможно проведение такой политики действительно снизит проблематику отношений «Центр – регионы», главное, чтобы этот процесс не приобрёл всеобщий нецелесообразный характер повального объединения.

Внутреннее строение любой современной страны подвержено изменениям, и об этом убедительно свидетельствует мировой опыт. Он, однако, показывает и то, что перемены во внутригосударственном территориальном делении: 1) не могут быть частыми; 2) должны следовать лишь за широким общественным обсуждением и детальными научными обоснованиями. И то, и другое (как, впрочем, и неоднозначность оценки результатов реформы) продемонстрировала недавняя практика укрупнения регионов в унитарной Польше (по итогам которого число воеводств сократилось вдвое — до 16). Важно, чтобы в дальнейшем Центр, проводя реформы, принимал во внимание все перечисленные ранее особенности России, мировой опыт и последствия тех реформ, которые уже были осуществлены, но никак не уменьшили количество и качество проблем возникающих между Центром и регионами Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Российский федерализм сегодня – это до сих пор ряд нерешённых проблем, которые постоянно дают о себе знать. Одной из основных проблем является отсутствие продуктивного диалога между двумя уровнями властной вертикали. Эти проблемы обусловлены различными проблемами и проявляются в разных областях государственной жизни. В политическом плане сказывается тот факт, что ряд законов в Российской Федерации можно трактовать по-разному, в том числе положения Конституции РФ. Фактическая разностатусность субъектов Федерации, условность механизма распределения полномочий между Центром и регионом, наличие огромного бюрократического аппарата, дублирующие друг друга органы власти, Федеральные законы, противоречащие Конституции – всё это делает невозможным преодоление противоречий между центральными и региональными властями. Отсутствие реально-действующей нормативно правовой базы и нерешенность политических разногласий делает невозможным нормальное взаимоотношение Центра и региона в сфере экономической. Регионы-доноры не согласны на их «обдираловку» в пользу регионов-реципиентов. К тому же такая политика перераспределения ресурсов ведёт только к дальнейшему увеличению дотационных регионов, по причине того, что регионам становится незачем стремиться к развитию конкурентоспособных производств либо эти средства просто не расходуются в тех сферах экономики, где они действительно нужны. Политические и экономические причины, естественные природно-климатические условия ведут к  всё большему разделению регионов на бедных и богатых и к сокращению числа последних. Этот факт весьма плохо сказывается на отношениях Центра и региона. Своеобразная попытка решить эти проблемы – это идея укрупнения регионов. Есть много противников и сторонников данного процесса, но как бы то ни было начало ему, в рамках общего усиления власти Центра уже положено. Главное вовремя увидеть и ликвидировать те дестабилизирующие факторы, которые могут подорвать и без того сложную ситуацию в экономике переходного периода России сегодня.

В любом случае без выстраивания четкого механизма взаимоотношений Центра и региона невозможно выстроить прочное и стабильное государство, а следовательно и сильную Россию.       

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

 

1. Конституция Российской Федерации. -М.: Юрид. лит., 2009. 64 с. 
2. Басалай А.А. Общее и особенное федерализма в России // Власть. - 2005 - №2. – С. 59-61.