Мнение о
том, что постсоветская бюрократия
очень многочисленна и раздута
сверх необходимости, разделяется
не только широкой публикой, но
и рядом журналистов и исследователей.
Обычно используемый аргумент
в пользу такого утверждения:
приводятся ссылки на статистические
данные, согласно которым, занятых
в сфере управления, в наши
дни в России больше, чем это
было в годы существования
Советского Союза. В середине
1980-х общая численность занятых
в аппарате управления в СССР
колебалась от 2 млн. до 2,4 млн.
человек.[9] Однако нужно учитывать
процедуры подсчёта соответствующих
статистических показателей, изменения
правил отнесения тех или иных
лиц к категории работников
сферы государственного управления,
появление у органов государственного
управления новых функций.
Во-первых, любые
статистические сравнения предполагают,
что используемые показатели
сопоставимы. Определение точной
численности работников сферы
государственного управления в
советское время – непростая
задача, поскольку соответствующие
функции были «размыты» между
разными ведомствами и организациями.
К тому же многие функции
государственного управления выполнялись
освобождёнными работниками партийного
и профсоюзного аппаратов, которые
могли формально не включаться
в численность органов государственного
управления.
Во-вторых, публикуемые
данные о численности занятых
в органах управления в России
в 1990-е годы и в настоящее
время также нуждаются в пояснении.
Эти цифры могут включать не
только собственно управленцев,
большинство из которых занимают
государственные или муниципальные
должности, но и многочисленную
армию работников, их обслуживающих.
Понятно, что, согласно таким
подсчётам, численность собственно
тех, кто выполняет функции
государственного управления, преувеличена.
В-третьих,
внутри самой бюрократии произошли
глубокие структурные изменения,
затрагивающие функциональные основы
её деятельности и способствующие
увеличению её численности. Проведены
анализ и классификация функций,
осуществляемых федеральными органами
исполнительной власти. Всего в
рамках работы Правительственной
комиссии по проведению административной
реформы было проанализировано 5634
функции, из них признано избыточными
- 1468, дублирующими - 263, требующими изменения
- 868. Приняты и готовятся нормативные
правовые акты по отмене ряда
избыточных и дублирующих функций.
В-четвёртых,
происходят децентрализация и
расширение функций местных органов
управления. Это объективно вызывает
рост численности занятых в
данной сфере на региональном
и местном уровнях.
Наконец,
в-пятых, создание и функционирование
демократической политической системы
предполагают значительную занятость
в органах, её обеспечивающих.
Последние
три обстоятельства объясняют
наличие определённых объективных
предпосылок к росту численности
занятых в сфере государственного
управления и местном самоуправлении
при переходе к рыночной экономике
и более демократическому устройству
общества. Всё это, однако, не исключает
и внутренне запрограммированную
в любой бюрократии тенденцию
к неуклонной экспансии вне
связи её с объективным расширением
полномочий и обязанностей.
Специальное
статистическое обследование государственных
и муниципальных органов было
начато только в 1994г., поэтому
мы не располагаем сопоставимыми
данными за более ранний период.
Но судя по косвенным данным,
относящимся к органам управления
и включающим одновременно органы
милиции, полная численность занятых
здесь сократилась в 1992 г. по
сравнению с 1991 г. Это стало
закономерным следствием распада
СССР и быстрого демонтажа
советских государственных институтов
(министерств и ведомств). Однако
уже в 1993 г. она вновь начала
быстро расти в результате
создания новых и расширяющихся
действовавших министерств и
федеральных служб.
В 1995 г.
численность занятых в органах
управления возросла примерно
на 6% (самый значительный прирост
за весь период наблюдения). В
целом в 1994-2000 гг. численность
занятых в органах исполнительной
власти увеличилась на 15,1%, а общий
прирост (по всем ветвям власти)
составил 15,8%.
По регионам
прирост занятости в сфере
государственного управления распределялся
неравномерно, а межрегиональная
вариация увеличивалась. На начало
2000 г. плотность госслужащих в
расчёте на 1000 человек постоянного
населения варьировалась от 4 (в
Ингушетии) до 58 (в Эвенкийском
автономном округе) при средней
по стране 8 человек[10].
Теперь сосредоточимся
только на работниках органов
исполнительной власти, то есть
на тех, кого обычно и зовут
«бюрократами». Почти 90% всех государственных
и муниципальных служащих заняты
именно в учреждениях исполнительной
власти. За 6лет (1994-1999 гг.) их численность
возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс.
человек, то есть на 15% (см. табл.1).
На начало 2001 года в расчёте
на 1000 человек приходилось 7 человек,
занятых в органах исполнительной
власти всех уровней.
Таблица1 Численность
работников, занятых в органах
государственной власти и местного
самоуправления в Российской Федерации
(на начало года, тыс.человек)
годы всего
в органах власти и управления Законода-тельной
исполнительной, из них: судебной власти
и прокурату-ры других государст-венных
органах
всего федераль-ной
субъектов РФ и МСУ
Всего работников
1994 1004,3 7,1 894,4
379,9 514,5 102,7 0,1
1995 1061,8 8,8 945,1
416,2 529,0 107,3 0,6
1996 1093,0 10,5 971,3
433,0 538,3 110,1 1,2
1997 1108,9 11,1 984,4
442,5 542,0 111,5 1,8
1998 1102,8 11,0 983,9
409,9 574,0 105,6 2,3
1999 1133,7 14,5 1006,5
412,8 593,7 110,1 2,6
2000 1163,3 15,5 1029,5
404,7 624,8 115,2 3,1
2001 1140,6 19,1 983,7
377,1 606,6 134,3 3,5
На федеральном
уровне
1994 39,3 3,1 33,8 33,8
2,2 0,1
1995 39,8 3,5 33,8 33,8
2,2 0,2
1996 37,9 3,7 31,2 31,2
2,5 0,6
1997 37,5 3,9 30,4 30,4
2,5 0,7
1998 35,9 3,0 28,9 28,9
3,0 0,9
1999 38,7 3,9 30,9 30,9
3,0 1,0
2000 38,8 4,2 30,3 30,3
3,2 1,2
2001 37,2 3,8 28,8 28,8
3,3 1,3
На региональном
уровне
1994 965,0 4,0 860,6 346,1
514,5 100,5 0,02
1995 1022,0 5,3 911,3
382,4 528,9 105,1 0,03
1996 1055,1 6,8 940,1
401,8 538,3 107,6 0,6
1997 1071,4 7,2 954,0
412,1 541,9 109,0 1,1
1998 1066,9 7,9 955,0
381,0 574,0 102,6 1,4
1999 1095,0 10,6 975,6
381,9 593,7 107,1 1,6
2000 1124,5 11,3 999,2
374,4 624,8 112,0 1,9
2001 1103,4 15,3 954,9
348,3 606,6 131,0 2,2
Оценивая
общий масштаб занятости в
этой сфере, необходимо иметь
в виду, что в любой управленческой
организации трудятся не только
«бюрократы». Поэтому их реальная
численность (с точки зрения
выполнения собственно чиновничьих
функций) оказывается меньше. На
начало 2001 г. персонал по охране
и обслуживанию зданий составлял
свыше 120 тыс. человек, или 10%
от всего списочного состава
работников государственных и
муниципальных органов.
Подавляющая
часть чиновников трудилась в
регионах. В 1994-2000 гг. тенденции изменения
численности чиновников в центре
и на местах были противоположны.
Численность чиновников в центральном
аппарате федеральных ведомств («федеральные
чиновники на федеральном уровне») за
рассматриваемый период снизилась на
10% и составила менее 30 тыс. человек. Их
доля сократилась с 3,8 до 2,9%, доля федеральных
чиновников в регионах тоже уменьшилась.
В регионах наблюдалась противоположная
ситуация: суммарная численность чиновников
в регионах возросла на 8%, а численность
работников исполнительной власти субъектов
Федерации и местного самоуправления
повысилась более чем на 20% (с 515 тыс. до
625 тыс. человек)! Именно за счёт региональных
и местных чиновников и растёт общая численность
этой группы.
В 2000-2005 годах
тенденция к постоянному росту
численности занятых на госслужбе
сохранилась. Это связано с
административной реформой, изменением
в структуре федеральных органов
исполнительной власти, введением
института полномочных представителей
президента в федеральных
округах. Каждый полпред имеет
свой достаточно обширный аппарат,
в который входят: заместители
полпреда, общественные приёмные (региональные
и территориальные), начальники управлений
и отделов, руководители общественных
приёмных, главы различных многочисленных
комиссий и главные федеральные
инспектора.
На данный
момент по сравнению с советским
временем чиновников в нашей
стране стало больше в 14 раз:
2,5 миллиона на одну только
Россию против 400 тысяч человек
на весь Советский Союз. Об
этом сообщила руководитель сектора
изучения элит Института социологии
РАН Ольга Крыштановская на
презентации доклада "Бюрократия
и власть в новой России: позиция
населения и оценки экспертов".
Это исследование касалось госслужащих
низшего и среднего звена в
сфере управления. Этого исследования
мы ещё подробно коснёмся в
нашей работе.
2.5. Положение
в развитых странах
Завершая
анализ показателей численности
государственных служащих и их
динамики в России, попытаемся
сравнить их с соответствующими
показателями в других промышленно
развитых странах. Расхождения
в определении самого понятия
государственной службы существенно
затрудняют межстрановые сопоставления.
Однако благодаря специальному
обследованию, проведённому Всемирным
банком[11], ситуация в этой области
несколько прояснилась.
Из данных
таблицы следует, что во многих
странах Центральной и Восточной
Европы (ЦВЕ) доля занятых в
сфере государственного управления
заметно выше, чем в России. В
богатых странах эти показатели
ещё выше. Среди последних наименее
«бюрократизированы» относительно
бедная Греция(4,3%) и Япония (4,0%). Правда,
в ряде стран ЦВЕ показатели
близки к российским. Например, в
Болгарии они чуть выше, а в
Польше – ещё ниже, чем в
России, отсюда следует, что российская
ситуация не исключительна для
переходных обществ.
Таблица 2 Занятость в сфере
государственного управления, 2001 г.
(в %)
Страны От всех
занятых От всего населения
Россия 1,8 0,8
Болгария 2,8
1,2
Венгрия 5,9 2,7
Польша 1,3 0,6
Словакия 5,5
2,2
Австрия 14,1 5,9
Германия 6,3
3,0
Швеция 16,8 9,4
Великобритания
8,8 3,5
США 7,8 4,4
Япония 4,0 1,9
Греция 4,3 1,5
Франция 12,4 4,9
Итак, межстрановые
сравнения не свидетельствуют
о том, что доля занятых в
государственном управлении в
России в начале 2000-х годов
была велика. Скорее, даже наоборот.
2.6.Бюрократия
и власть в новой России
В завершающей
части работы хотелось бы представить
более полные сведения, об упомянутом
выше, социологическом исследовании,
«Бюрократия и власть в новой
России: позиция населения и оценки
экспертов» проведенном Институтом
социологии (ИС) РАН совместно с
российским представительством
фонда Фридриха Эберта (Friedrich Ebert
Stiftung). Исследователи интервьюировали
1,5 тысячи респондентов из 11 социальных
групп (которые сыграли в исследовании
роль «населения») и 300 чиновников
среднего и низшего звена (ответившие
за «бюрократию»). Погрешность, как
утверждают эксперты, колеблется
в пределах 1-3%.
Представляя
стостраничный доклад, директор
Института социологи РАН Михаил
Горшков начал с напоминания
об обращении президента страны
Федеральному Собранию, в котором
Владимир Путин подверг критике
чиновничий аппарат. Никогда в
российской истории, по словам
Горшкова, руководитель государства
не рассуждал о плачевном состоянии
бюрократии, обращаясь к представителям
законодательной власти и стране
в целом.