Административный прецедент

--------------------------------

<29> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. / Отв. ред. В.В. Лазарев // Система ГАРАНТ. 2003.

Результатом правоприменительной деятельности нередко является выработка правоположений, для которых характерна известная степень обобщенности и обязательности. Правоположения - концентрированное выражение юридической практики. В силу этого они в состоянии компенсировать естественное отставание норм права от динамики общественных отношений, могут устранять противоречия между относительным "консерватизмом" права и изменчивостью общественной жизни. В конечном счете разумное использование правоположений обеспечивает стабильность правопорядка, укрепляет законность, придает устойчивость проводимой государством политике. Полагаем, что правоположения юридической практики являются прецедентным правом. Следует официально придать руководящим разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации форму прецедентного права. Для этого надо тщательно "выписать" пределы их действия, условия (после надлежащей апробации) "перелива" в нормы права <30>.

--------------------------------

<30> Общая теория права. Н. Новгород, 1993. С. 254 - 255.

Данное положение касается и административного прецедента, поскольку решения административных органов могут быть обжалованы в судебном порядке. Таким образом, анализ и обобщение судебной практики по административным делам также способствует выявлению различных видов административных прецедентов.

Административный прецедент - это деятельность многочисленных (за исключением судебных) государственных органов, которая имела место хотя бы один раз и может служить образцом при аналогичных обстоятельствах. В России административный прецедент, как и судебный, не является официально признанным источником права. Однако в юридической действительности нашей страны можно найти примеры, когда в практической деятельности государственных органов создаются правила поведения, которые реально действуют наряду с писаным правом, конкретизируют, дополняют, а иногда и отменяют последние <31>.

--------------------------------

<31> Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1999.

3. Перспективы развития прецедентного права

в современной России

По информации электронных СМИ от 24 апреля 2003 г., "Верховный Суд Российской Федерации намерен легализовать прецедент как источник права в административном судопроизводстве". Российские суды станут отправлять административное правосудие на основе "модельного дела" - прецедента. Об этом заявил на круглом столе первый зампред Верховного Суда Владимир Радченко.

По его словам, нормы о "модельном деле" будут закреплены в готовящемся Верховным Судом Административном процессуальном кодексе. При обращении в суд нескольких заявителей с однообразными заявлениями, оспаривающих действия чиновников в административном суде, суд рассматривает в полном объеме только одно (первое) дело, а последующие аналогичные дела суд может рассмотреть в ускоренном порядке, вынося по ним решения как и по первому делу, отметил Радченко".

К сожалению, принятие законопроектов "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации долгое время откладывается. Поэтому заявление Председателя Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству П. Крашенинникова о том, что депутаты выступают за появление административной юстиции и в ближайшее время к данному законопроекту вернутся, вселяет уверенность в то, что в России будет принят закон об административных судах, с помощью которого "граждане могут найти управу на чиновников" <32>.

--------------------------------

<32> Ламонов Е.В. Кодекс административного судопроизводства - процессуальная форма деятельности административных судов // Российская юстиция. 2007. N 9.

Также интересна еще одна новость: в 2006 г. в Международной школе-практикуме молодых ученых и специалистов по юриспруденции Председатель Конституционного суда Республики Беларусь доктор юридических наук, профессор Г.А. Василевич, говоря о проблематике Школы, заметил, что сегодня не только решения Конституционного суда относятся к важнейшим источникам права, но в качестве источников правового регулирования выступают также судебный и административный прецеденты, которые по своему характеру имеют по отношению к закону подчиненную роль. С данным высказыванием согласились многие участники данной Международной школы-практикума молодых ученых <33>.

--------------------------------

<33> Журнал российского права. 2006. N 9.

Кроме того, в апреле 2006 г. состоялось пленарное заседание Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации по обсуждению Концепции административного судопроизводства.

В пленарном заседании приняли участие ведущие специалисты России в области гражданского права, административного права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права, судьи и сотрудники Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В ходе обсуждения представленной Концепции административного судопроизводства обсуждались следующие вопросы теоретического и практического значения, которые условно можно разделить на несколько блоков.

Первый блок вопросов связан с определением теоретических аспектов разработанной Концепции административного судопроизводства. Речь шла о рассмотрении административного судопроизводства как сложного комплексного института публичного права и о реализации этого института в качестве самостоятельной формы российского правосудия, о таких его неотъемлемых элементах, как "административное дело" и "административный спор", границы контроля суда в сфере судебной власти и др.

Второй блок вопросов - это особенности, имеющие место при рассмотрении судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (определение правового положения лиц при рассмотрении административных дел, проблема сроков рассмотрения дел данной категории, разграничение таких форм обращений, как административный иск и административная жалоба, и т.д.).

Третий блок вопросов касался определения более четкой подведомственности по рассмотрению административных дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

В четвертом блоке вопросов обосновывалась необходимость подготовки соответствующих законопроектов, регулирующих рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в арбитражных судах.

С докладом по общей характеристике представленной на обсуждение Концепции выступила судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации И.В. Панова, которая в своем выступлении охарактеризовала представленные к обсуждению материалы и остановилась на ряде моментов, в частности, на том, что административное судопроизводство закреплено Конституцией Российской Федерации. С конца 80-х гг. прошлого века оно стало осуществляться в судебных системах Российской Федерации. Для успешной и эффективной его реализации необходимы три составляющие: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел.

И.В. Панова обратила внимание на то, что проблема судоустройства в настоящее время фактически решена в системе арбитражных судов. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации" с 1995 года в арбитражных судах созданы административные коллегии. Внутри административных коллегий существуют специализированные составы по налоговым, административным делам, где идет углубленная специализация (таможенные дела, пенсионные дела, дела, связанные с применением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, антимонопольного законодательства, медицинского, социального фондов и т.п.). Подобных административных коллегий в судах общей юрисдикции, созданных и закрепленных на уровне федерального законодательства, нет.

Кроме того, учитывая положения ст. 118 и ст. 72 Конституции Российской Федерации, можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид российского судопроизводства по рассмотрению административных дел.

Было проведено разграничение таких понятий, как "административное дело" и "административный спор". Административное дело - это более широкое понятие, которое, безусловно, включает в себя административный спор. Административное дело может иметь место и тогда, когда никакого спора нет. Но суд применяет административно-юрисдикционную функцию, привлекает в судебном порядке, взыскивает судебные санкции, штрафные административные санкции.

Были также затронуты вопросы разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, указано на правовые коллизии, возникающие при рассмотрении административных дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Единственным решением сложившейся ситуации является более четкое законодательное разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

В целях разграничения подведомственности дел, возникающих из административных правоотношений между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, коллизии при определении которой затрудняют возможность невластных субъектов использовать правосудие для защиты своих прав и законных интересов, было предложено дела, возникающие из административных правоотношений, имеющих единую правовую природу и влияющих не только на конкретного субъекта, но и на общество в целом, закрепить за арбитражными судами. Это позволило бы рассматривать указанные категории дел в более сжатые сроки, через систему уже налаженной работы специализированных судебных коллегий по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений.

Внесено предложение об отнесении к подведомственности арбитражных судов всех споров, возникающих из административных правоотношений, складывающихся в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности независимо от субъектного состава. Это такие категории дел, как:

- дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностных лиц тех организаций, споры с которыми уже рассматриваются арбитражными судами;

- споры о правомерности нормативных актов органов публичной власти в сфере экономики. Необходимо исключить из Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации положения, устанавливающие, что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. На практике это вызывает определенные трудности при определении, отнесено или нет к компетенции арбитражного суда рассмотрение того или иного нормативного правового акта (например, нормативный правовой акт органа исполнительной власти издается во исполнение нескольких федеральных законов, одним из которых рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов, а другим нет). Большинство же нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, как ни странно это звучит, не отнесено к компетенции арбитражных судов;

- административные споры субъектов публичной власти по вопросам компетенции, экономические споры и споры о полномочиях между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, за исключением споров, подведомственных Конституционному Суду Российской Федерации;

- налоговые и таможенные споры. Для более эффективного разрешения указанных споров в силу их единой правовой природы требуется создание единой процессуальной процедуры их рассмотрения в рамках одной судебной системы (арбитражной).

Реформирование (дальнейшее развитие), а не ломка и революционный подход при рассмотрении административных дел в рамках имеющихся судебных систем с точки зрения экономической, организационной, нормотворческой является весьма обоснованным.

Таким образом, развитие административного судопроизводства в арбитражных судах должно способствовать реализации административной реформы в России вообще и реформы административного судопроизводства в частности.

В целом в ходе обсуждения внесено предложение о необходимости отказаться от практики рассмотрения арбитражными судами административных дел, связанных с привлечением юридических лиц к административной ответственности, так как это не свойственно судебной системе в целом. Это позволит рассматривать указанные категории дел в более сжатые сроки, через систему уже налаженной работы специализированных судебных коллегий по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений.

По результатам обсуждения Концепции административного судопроизводства Научно-консультативный совет при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации пришел к выводу о необходимости совершенствования Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по вопросам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

При этом Научно-консультативный совет отметил, что арбитражные суды не могут привлекать юридических лиц к административной ответственности по составам административных правонарушений, указанных в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так как это не соответствует правовой природе арбитражных судов и их функциональному назначению как органа судебной системы. Арбитражные суды имеют право только рассматривать дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

По итогам совещания Научно-консультативный совет при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации рекомендовал Пленуму и Президиуму Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации выступить с законодательной инициативой по соответствующему вопросу, в связи с чем было предложено: