Проблемы пограничных районов России

Трансграничное объединение еврорегион «Буг» образовано в составе приграничных областей Белоруссии, Украины и Польши в 1995 г. «Буг» расположен на территории около 80 тыс. кв. км, объединяя более   5 млн. человек. Через его территорию проходят важнейшие коммуникации, соединяющие страны Западной Европы с Россией, Украиной и Белоруссией.

Несмотря на то, что Россия подписала  Европейскую рамочную конвенцию  по трансграничному сотрудничеству только 3 ноября 1999 г. и 22 июля 2002 г. ратифицировала ее, уже в 1997 г. с ее участием был  образован еврорегион «Неман», объединивший регионы России, Белоруссии, Литвы  и Польши. Основными направлениями  его деятельности стали: реализация совместных экологических проектов, сотрудничество в сфере образования, культуры, туризма, развитие приграничной инфраструктуры.

Следующим крупным еврорегионом, объединяющим интересы приграничного сотрудничества шести стран – Швеции, Дании, Польши, России, Литвы и Латвии, стал еврорегион «Балтика» (1998 г.). Его цель – развитие взаимовыгодного приграничного  сотрудничества на юго-востоке Балтийского  моря, создание условий для привлечения  инвестиций и  улучшения качества жизни почти 6 млн. жителей.

В январе 1998 г. на международном семинаре «Внешние границы ЕС – мягкие границы» в г. Йоэнсуу (Финляндия) правительством Республики Карелия была высказана  идея еврорегиона «Карелия», которая  была поддержана лидерами приграничных региональных союзов Финляндии –  Северной Карелии, Кайнуу и Северной Похьянмаа. В феврале 2000 г. состоялось подписание Соглашения и Устава нового еврорегиона, в которых были определены принципы и порядок взаимодействия в нем региональных властей.

В 1999 г. был образован еврорегион «Сауле» в составе Неманского и Славского районов и города Славск (Калининградская область), Елгавского района (Латвия), Таурагского и Шауляйского  уездов (Литва), лэнов Сконе и Седерманланд (Швеция). В рамках региона осуществляется содействие совместным трансграничным проектам в промышленности, сельском хозяйстве и лесной промышленности, на транспорте, в системе связи, охране окружающей среды, борьбе с преступностью.

К настоящему времени европейские  приграничные регионы России участвуют  в шести трансграничных сообществах. Помимо вышеназванных приграничные сообщества по типу «еврорегион» созданы также с сопредельными территориями Украины и Белоруссии.

Так, в апреле 2003 г. в г. Гомеле руководители Брянской области Российской Федерации, Гомельской области Белоруссии и  Черниговской области Украины подписали  трехстороннее Соглашение, зафиксировавшее  создание приграничного сообщества еврорегион «Днепр». Соглашение о создании еврорегиона «Слобожанщина», в состав которого входят две области - Харьковская  от Украины и Белгородская от России, было подписано 7 ноября 2003 г.

Таким образом, приграничное сотрудничество России с сопредельными европейскими государствами развивается достаточно динамично, причем не только на постсоветском  пространстве, но и со странами «дальнего  зарубежья».

На начальном этапе оно осуществлялось при фактическом отсутствии российской нормативной правовой базы. Только 9 февраля 2001 г. распоряжением № 196-р  Правительство Российской Федерации  утвердило Концепцию приграничного  сотрудничества в Российской Федерации, определившую цели, принципы и приоритеты деятельности федеральных органов  исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций  и граждан в сфере приграничного  сотрудничества.

Между тем для Европейского союза  реализация программ по созданию и  управлению еврорегионами является одним из приоритетных направлений  внешней политики. Программа  предполагает вовлечение в европейское пространство ключевых российских приграничных регионов, что ведет к размыванию общероссийского политического и экономического пространства.

Достаточно показательны эти тенденции  на примере развития Калининградской  области и Республики Карелия. Эти  регионы, как и десять лет назад, являются депрессивными. В то же время  в их политическом спектре в последнее  время отмечается рост негативных экспансионистских  и сепаратистских настроений.

Наиболее отчетливо эти установки  проявляются в Калининградской  области – первом в истории  России полуэксклаве. Геополитическое  положение области уникально. Находясь на пересечении многих торговых и  транспортных путей, она способна принимать  на себя и регулировать основные грузопотоки  из России и обратно. При этом важным является также и то, что Калининградский  порт – единственный незамерзающий  порт России на Балтике. Все это предполагает возможность его эффективного экономического развития как в интересах самой  области, так и государства в  целом. На практике же Калининградская  область является одним из депрессивных субъектов Российской Федерации. Причина  кроется в том, что основная часть  товаров потребления поступает  в регион из внутренних областей России транзитом через прибалтийские  государства, в том числе через  территории еврорегионов «Балтика»  и «Сауле». Последние, вопреки декларируемым  в рамках еврорегионов принципам  открытости и развития приграничного  сотрудничества, фактически осуществляют экономическую блокаду в отношении  Калининграда и области. Это является прямым нарушением международного права. Такая позиция дает основание  предположить, что приграничное сотрудничество европейских стран с Россией, в том числе в рамках еврорегинов, носит конъюнктурный характер, направленный на реализацию исключительно собственных  национальных интересов, но не регионального  развития.

Помимо этого Калининградская  область является объектом целенаправленного  экспансионизма со стороны сопредельных государств. В наибольшей степени  это проявляется в деятельности некоторых политических объединений  Литвы. В частности, отдельные литовские  политики и общественные деятели  заявляют, что Калининград – это  исконно литовский город Караляучюс, а Калининградская область – «Малая Литва». Подобные политические демарши ложатся в основу сепаратистских тенденций в регионе, прежде всего литовского населения области, ощущающего не только государственную поддержку, но и достаточно сильное культурное влияние из Литвы. Эти настроения подогреваются требованиями создания в области литовских культурных обществ, проведения культурных акций, в том числе открытия школ или классов на литовском языке. Это далеко не полный перечень мероприятий, способствующих созданию атмосферы «литовского присутствия» в области.

Свои программы по размыванию общероссийского  политического пространства в регионе  реализуют и другие сопредельные с Россией государства.

Массированная информационно-пропагандистская экспансионистская программа действует и в отношении Республики Карелия. В общественное сознание населения настойчиво «продавливается» идея присоединения российских территорий к финским для воссоединения «разделенных» финно-угорских народов.

Все это свидетельствует о том, что характер и содержание приграничного  сотрудничества некоторых регионов Российской Федерации в рамках программы  «Еврорегион» должно быть тщательно  проанализировано и скорректировано  в интересах национальной безопасности государства. Возможные потери в  виде утраты суверенитета и юрисдикции Российской Федерации над частью своей территории несопоставимы  с теми преференциями, которые предполагаются по этой субрегиональной  программе.

Аналогичным образом должно быть скорректировано  и приграничное сотрудничество с  государствами - участниками СНГ. Многосторонняя межгосударственная законодательная  нормативная база приграничного  сотрудничества в рамках СНГ только формируется, несмотря на то, что эти  вопросы являются предметом постоянного  обсуждения на многочисленных саммитах глав стран Содружества.

Первым таким актом в 1999 г. стало  межправительственное Соглашение «Об  основных принципах приграничного  сотрудничества государств – участников Договора об углублении интеграции в  экономической и гуманитарной областях». В июне 2000 г. была принята Программа действий по развитию Содружества Независимых Государств на период до 2005 г. Одним из ее основных положений стало решение о подготовке Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ. 15 сентября 2004 г. Концепция была подписана главами правительств 9 стран – членов СНГ, в том числе с оговорками Азербайджаном, Арменией и Украиной.

Важнейшими элементами Плана мероприятий  по реализации Концепции являются положения  о разработке соответствующих нормативных  документов: Конвенции о приграничном сотрудничестве государств − участников СНГ; модельного закона «О приграничном сотрудничестве»; дву- и многосторонних межправительственных соглашений о  содействии межрегиональному и приграничному  сотрудничеству и др. Планом были определены также конкретные мероприятия по взаимодействию государств в развитии торгово-экономического сотрудничества, обеспечении безопасности приграничных регионов и решении других актуальных проблем трансграничного характера.

В целом документ содержит важные для государств Содружества положения, но его практическая реализация совпала  с резким усилением дезинтеграционных  процессов на постсоветском пространстве вследствие изменившейся ситуации в  ряде государств СНГ, а также массированным внешним воздействием со стороны США и некоторых стран Евросоюза. Поэтому большая часть положений этого Плана не была выполнена.

Различия в подходах стран, входивших  в Содружество, к взаимодействию по широкому спектру вопросов потребовали  изменения формата сотрудничества, в том числе и в приграничной сфере.

Такими новыми форматами стали  Единое экономическое пространство, а затем и Таможенный союз. Наибольший прогресс в реализации этих проектов был достигнут по линии формирования Таможенного союза в составе Белоруссии, Казахстана и России.

Таким образом, на пространстве СНГ  в последние годы произошли определенные позитивные тенденции в сфере  приграничного сотрудничества. Вместе с тем развитие интеграционных процессов  существенно замедлилось. Поэтому  была выработана тактика выстраивания отношений по приграничному  сотрудничеству на двусторонней основе. В настоящее время она реализуется с государствами, в наибольшей степени ориентированными на взаимодействие с Россией по широкому спектру вопросов, – Белоруссией и Казахстаном.

Правовую основу приграничного  сотрудничества с Белоруссией составляют, помимо упоминавшегося Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом  пространстве, положения Договора от 8 декабря 1999 г. о создании Союзного государства, а также нормативные  правовые акты национального законодательства каждой из стран, регламентирующие внешнеэкономическую  деятельность и определяющие компетенцию  региональных органов в сфере  международных связей.

Специфика двусторонних отношений  выражается в доминировании межрегионального сотрудничества над приграничным. Об этом свидетельствует тот факт, что  правовую основу межрегионального сотрудничества формируют более 180 договорных документов, подписанных российскими регионами  как с правительством, министерствами и ведомствами Белоруссии, так  и с областями республики, столичным  мегаполисом, крупными и средними городами. Почти 80% товарооборота России и Белоруссии приходится на 10 российских регионов, среди которых лидерами являются Москва, Санкт-Петербург, Московская и Тюменская области (около 70% общего объема товарооборота). В то же время непосредственно приграничное сотрудничество развивается менее динамично. Об этом свидетельствует тот факт, что на приграничные субъекты Российской Федерации (Брянскую,  Псковскую и Смоленскую области) приходится лишь 4,7% общего товарооборота с Белоруссией.

Обращает на себя внимание тот факт, что во внешнеэкономические приграничные связи вовлечены в основном крупные  предприятия-экспортеры, а реализуемые  инвестиционные проекты имеют национальный или союзный масштаб. Производственное международное сотрудничество небольших  предприятий, в том числе негосударственных  форм собственности, практически не развито. Более того, по обе стороны  российско-белорусской границы не используется на полную мощность потенциал  предприятий, работающих на местном  сырье и ориентированных на локальный  рынок. Периодически происходят так  называемые «хлебные» или «молочные» войны и, как результат, вводятся запреты на ввоз в соседние регионы сырья и продуктов питания.

Нереализованность потенциала приграничных связей наглядно просматривается  и на региональных рынках труда. Нехватка рабочей силы, прежде всего квалифицированной, в приграничной зоне одной страны сочетается с высоким уровнем безработицы в соседнем регионе сопредельного государства.

Среди незадействованных резервов российско-белорусских приграничных связей  - развитая транспортно-коммуникационная сеть. Так, российско-белорусскую границу пересекают 7 железных дорог, 11 автомагистральных дорог с твердым покрытием, 3 нефтепровода и один газопровод. Транспортная связанность российско-белорусской территории создается также реками Днепр и Сож, что может рассматриваться в качестве основы не только совместного развития речного транспорта, но и использования рекреационных ресурсов. Тем не менее, эти факторы слабо используются для взаимовыгодного сотрудничества как приграничных территорий, так и на межгосударственном уровне.

Главной причиной нереализованности  интеграционного потенциала двух стран  на уровне приграничных территорий является отсутствие четкой и последовательно  реализуемой политики развития приграничного  сотрудничества как одного из аспектов российско-белорусского союзного строительства. Как следствие, со стороны наднациональных  органов регионам не в должной  мере оказывается  организационно-методическая помощь и не создаются различные каналы финансовой поддержки, как, например, в Европейском союзе. Не способствуют развитию приграничных контактов также различия в объеме компетенции органов местной власти России и Белоруссии. В результате приграничные связи развиваются не по классической схеме взаимодействия между региональными органами двух стран, а требуют вмешательства высших органов государственной власти. Это приводит к перекосам при реализации национальных интересов, снижает инициативность местных властей и лишает сотрудничество организационно-экономических предпосылок, определяющих социально-экономическое развитие приграничных территорий.