Роль резервной системы в РФ

В течение 2008 – 2010 гг. все  доходы государства, полученные от нефти  и газа, отправлялись в бюджет в объёме 6.1 и 4.5 % от ВВП соответственно. Всё, что свыше этого, получает Резервный фонд до уровня – 10 % от ВВП, средства начинают поступать в Фонд национального благосостояния.

В настоящее время в  Резервный фонд можно делать вложения за границей. Для этого существует 3 разрешённых вида инвестиций: иностранная  валюта, государственные облигации, и депозиты кредитных организаций. Из валют разрешены только доллар, евро и фунт стерлингов, гособлигации можно размещать в 14 странах.

Проблемы функционирования Резервного фонда.

Эффективное функционирование резервных фондов невозможно без надлежащего нормативно-правового  урегулирования отношений, связанных  с правовым режимом фондов и средств, выделяемых из подобных фондов. Анализ законодательства о резервных фондах позволяет отметить наличие ряда узких мест, связанных с определением правового режима и выделением средств  из региональных резервных фондов, особенно из резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций). Такие фонды  существуют практически в каждом субъекте РФ, и средства этих фондов направляются на финансовое обеспечение  непредвиденных расходов, в том числе  на проведение аварийно-восстановительных  работ и иных мероприятий, связанных  с ликвидацией последствий стихийных  бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

При этом порядок выделения средств из рассматриваемых фондов регламентируется всего лишь одной статьей Бюджетного кодекса РФ. Согласно закрепленному в ней правилу порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренных в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Выделение средств в каждом случае осуществляется на основании отдельных решений органа, при котором создан фонд. Для установления данного порядка при создании каждого подобного фонда принимаются специальные нормативно-правовые акты, носящие, как правило, подзаконный характер.

Таким образом, регулирование вопросов, связанных  с правовым режимом средств и  механизмом использования средств  резервных фондов исполнительных органов  государственной власти, осуществляется лишь одной статьей БК РФ и большим количеством нормативно-правовых актов, издаваемых соответствующими субъектами.

Безусловно, такое отрывочное и  разрозненное правовое регулирование  на практике порождает существенные различия в регулировании вопроса  о режиме денежных средств в различных  субъектах.

Во-первых, БК РФ не содержит правил о режиме выделяемых из резервных фондов средств, в связи с этим достаточно часто на практике режим этих средств приближен к средствам бюджетных кредитов, выделяемых, как известно, на возмездной и возвратной основе.

В частности, в ст. 5 Закона Магаданской  области от 10.07.2002 N 269-ОЗ "О резервном  фонде администрации Магаданской  области" (утратил силу) предусматривалось, что бюджетные ассигнования фонда  предоставлялись на возвратной возмездной и безвозмездной, а также безвозвратной  основе.

Большая часть положений, предусматривающих  возмездное и/или возвратное выделение  средств, на сегодняшний день утратили силу. Однако в п. 4 Постановления Правительства РФ от 21.07.1997 N 921 "О порядке образования и использования средств резервного фонда Министерства транспорта Российской Федерации для обеспечения безопасного функционирования транспортных систем и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в транспортном комплексе" (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.12.2006 N 767) указано, что решения о выделении средств из резервного фонда на возвратной или безвозвратной основе принимаются Министерством транспорта Российской Федерации. Следовательно, на сегодняшний день выделение средств из указанного фонда возможно на возвратной основе, что, по сути, противоречит сущности резервного фонда.

Поскольку средства резервных фондов выделяются как бюджетные ассигнования, представляется, что выделение средств  возможно только на безвозмездной и  безвозвратной основе.

Тем не менее предусмотреть возврат  денежных средств вполне возможно в  случаях нарушения условий, установленных  при предоставлении денежных средств (например, целевое назначение), либо в случаях, когда выделенные денежные средства по каким-либо причинам не были израсходованы до окончания бюджетного года.

Во-вторых, остается открытым вопрос о порядке определения подведомственности расходов между резервными фондами  различного уровня. БК РФ не содержит никаких правил разграничения финансирования ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций между резервными фондами различных уровней. Указанная неопределенность стала основанием для возникновения судебных споров. Представляется необходимым, во избежание подобных споров, определить правила разграничения расходования средств резервных фондов различных уровней, для чего нужно издать соответствующий нормативно-правовой акт.

Ещё одна проблема. В ст. 81 БК РФ круг лиц, имеющих право на получение средств резервных фондов, не обозначен. Следовательно, правом на получение выделяемых средств обладают все субъекты без каких-либо ограничений.

Однако на практике ситуация складывается абсолютно противоположным образом.

В частности, согласно Постановлению  администрации Псковской области  от 10.07.2007 N 303 "О порядке расходования средств резервного фонда администрации  области по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий  стихийных бедствий" возмещение ущерба от чрезвычайных ситуаций физическим и юридическим лицам из резервного фонда не осуществляется.

При этом финансирование мероприятий  по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера  производится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, независимо от их организационно-правовой формы, средств соответствующих  бюджетов, страховых фондов и других источников. И лишь в случае, когда  финансовых средств, израсходованных  органами местного самоуправления в  текущем финансовом году на непредвиденные мероприятия по ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципального характера, недостаточно, средства из резервного фонда выделяются органам местного самоуправления.

Представляется, что подобные ограничения  круга лиц, имеющих право на получение  средств, являются излишними. Главным  в расходовании средств резервных  фондов является целевое назначение, и правом на возмещение расходов должен обладать любой субъект.¹⁴

Кроме того, механизм определения  пострадавших лиц и размера причиненных  им убытков зачастую нормативно не урегулирован, и ответственность за неправильное определение круга получателей средств не установлена.

В практике Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа было рассмотрено следующее дело. Крестьянское (фермерское) хозяйство "Амир" обратилось в арбитражный суд с иском  к государственному учреждению "Карачаево-Черкесский центр по гидрометеорологии и  мониторингу окружающей среды" и  Министерству финансов Российской Федерации  как субсидиарному ответчику  о взыскании 1500 тыс. руб. ущерба, причиненного 07.07.2003 стихийным бедствием. Требование заявлено на основании ст. ст. 1064, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации и мотивировано тем, что в результате бездействия учреждения, не подтвердившего факт опасного гидрометеорологического явления, имевшего место 07.07.2003 на территории Малокарачаевского района Карачаево-Черкесской Республики, КФХ "Амир" не было включено в список хозяйств, пострадавших от стихийного бедствия, и не получило помощь из резервного фонда Правительства Российской Федерации.

Суд указал на то, что бездействие  центра выразилось в необоснованном невключении Малокарачаевского  района Карачаево-Черкесской Республики в перечень районов, пострадавших от града, в справку от 08.07.2003 N 104 и  это бездействие является противоправным. Однако судебные инстанции не указали  в судебных актах, каким нормам закона противоречит бездействие центра, в  чем выражается его противоправность, какие обязанности, установленные  законом, не исполнил ответчик. Действительно, нет ни одного нормативно-правового  акта, устанавливающего обязанности  по представлению данных о пострадавших в органы, руководящие выделением средств из резервных фондов, и  предусматривающего ответственность  за невыполнение этих обязанностей.

Механизм же выделения бюджетных  средств в РФ для закупки товаров, оплаты работ или услуг урегулирован в основном нормативным правовым актом в этой области - Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - ФЗ N 94-ФЗ). Указанным актом установлены правила, регламентирующие все стадии размещения заказа - от выбора способа его размещения и разработки необходимой документации до порядка заключения государственного или муниципального контрактов.

Ст. 3 рассматриваемого нормативно-правового акта под государственными нуждами предлагает понимать обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Безусловно, средства резервных фондов, как часть средств соответствующего бюджета, расходуются на финансирование государственных нужд. Однако не существует ни одного акта, который бы предусматривал порядок выделения средств и  механизма определения получателя средств, аналогичного порядку заключения государственных или муниципальных  контрактов.

Таким образом, на сегодняшний день средства резервных фондов расходуются  на обеспечение государственных  нужд, однако в порядке, абсолютно  не схожем с установленным указанным  Законом, т.е. без процедуры заключения государственных контрактов.

Из вышесказанного можно сделать  вывод, что существующая на сегодняшний  день коллизия возникла из-за противоречия норм двух нормативно-правовых актов - Бюджетного кодекса РФ и ФЗ N 94-ФЗ.

Поскольку единого механизма выделения  средств из резервных фондов исполнительных органов государственной власти не существует, а имеющиеся механизмы  выделения средств, по сути, противоречат положениям федерального закона, это  может порождать существенные негативные последствия: если денежные средства, выделяемые из бюджета, должны распределяться на основе государственных или муниципальных  контрактов, то средства резервного фонда  распределяются в порядке, установленном  соответствующим органом, при котором  он создан. Конечно, расходование средств  резервного фонда с целью ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций зачастую должно происходить оперативно, что в случае с достаточно длительной процедурой заключения контракта практически  невозможно. Но отсутствие четкого  единого механизма выделения  средств может служить основой  для злоупотребления в сфере  распоряжения бюджетными средствами.

Помимо этого, необходимо нормативно-правовое совершенствование механизма лавирования  нефтегазовыми доходами. Так, необходимо в состав нефтегазовых доходов включать прибыль компаний нефтегазового  комплекса, которая также подвержена циклическим изменениям в рамках подъёма и падения цен на энергоресурсы. Кроме того, в целях более глубокого  антициклического бюджетного регулирования  государству необходимо сберегать  не только конъюнктурные доходы федерального бюджета от нефтегазового сектора, но и от других отраслей, которые  также подвержены колебаниям в рамках циклического изменения цен на энергоресурсы.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым на уровне БК РФ закрепить правила, устанавливающие единый правовой режим денежных средств и механизм их выделения:

- определить возможность выделения  средств из резервных фондов  исключительно на безвозвратной  и безвозмездной основе;

- установить запрет на ограничение  круга лиц, имеющих право на  получение средств из рассматриваемых  резервных фондов;

- разработать единый механизм  выделения средств из резервных  фондов;