Зарубежный опыт реализации бюджетного федерализма и его применение в России

Наиболее важные последние  законодательные изменения в  сфере межбюджетных отношений касаются следующих вопросов: уточнены разграничения  расходных бюджетных полномочий между органами власти разных уровней, установлен порядок разграничения  расходных обязательств между бюджетами  разных уровней, разграничены налоговые  доходы между бюджетами разных уровней, отменены расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования; «натуральные» льготы для социальной поддержки различных категорий  граждан заменены денежными компенсациями, скорректированы правила предоставления межбюджетных трансфертов.

Специалисты отмечают, что  данные новации способствуют оздоровлению общественных финансов в Российской Федерации, отмечают тенденцию роста  сбалансированности региональных бюджетов. В то же время в межбюджетных отношениях остается много нерешенных проблем⁴.

1. Проблема количественной  оценки расходных обязательств  бюджетов разных уровней.

Бюджеты 2005 года в Российской Федерации впервые были сформированы и исполнены на основе законодательно разграниченных расходных обязательств и доходных источников.

Законодательством закреплены бюджетные обязательства за каждым бюджетным уровнем. В отдельную  категорию выделены бюджетные полномочия, делегированные более высоким уровнем  власти более низкому.

При этом установлен принцип, согласно которому собственные расходные  обязательства бюджета покрываются  за счет собственных источников (то есть, собственных доходов и источников покрытия дефицита, включая межбюджетные трансферты), а расходные обязательства, делегированные бюджетами других уровней, за счет субвенций из выше стоящих  бюджетов. Делегирование полномочий может осуществляться лишь на основании  федеральных законов. Законодательное  закрепление этого принципа направлено на защиту нижестоящих бюджетов от взваливания на них финансово  необеспеченных обязательств. Как известно, часть таких необеспеченных обязательств (их суммарный объем оценивается  в 30-35 % консолидированного бюджета  страны) была отменена федеральным  законом № 122, известным как закон  о «монетизации» льгот. В то же время специалисты подчеркивают, что на практике такое разделение проведено еще недостаточно четко. Особенно это касается полномочий органов  местного самоуправления. Кроме того, до настоящего времени не изжита практика, когда органы власти вышестоящего уровня издают подзаконные нормативные  акты, возлагающие на местные органы полномочия, с которыми связаны финансовые затраты (что противоречит федеральному законодательству)⁵.

Если вопрос о расходных  полномочиях бюджетов разных уровней  в настоящее можно в считать  в основном решенным, то вопрос о  критериях количественной оценки расходных  обязательств бюджетов разных уровней  остается открытым.

Как известно, до настоящего времени отсутствует законодательство о минимальных государственных  социальных стандартах и бюджетных  нормативах. Поэтому обычна ситуация, когда Минфин РФ утверждает, что  у регионов и муниципалитетов  достаточно средств для исполнения расходных обязательств, а региональные и местные власти утверждают, что  средств не хватает на самое необходимое. Насколько необходимы минимальные  социальные стандарты, свидетельствует  скандальная история с «монетизацией  льгот», когда, как известно, первоначальная оценка монетизированных льгот была почти вдвое занижена (она составила 180 млрд. руб. вместо позднейших 310 млрд. руб.)⁶.

Мировой опыт показывает, что  расчет бюджетных потребностей на основе минимальных социальных стандартов отличается высокой точностью оценок, хотя и связан с рядом трудностей. Так, обязательным условием для корректного  применения этого метода является высокое  качество статистики, чего Россия пока не имеет.

Это влечет за собой целый  ряд проблем. Во-первых, невозможность  оценить этот показатель приводит к  невозможности оценить эффективность  расходования бюджетных средств. Во-вторых, это затрудняет процесс расчета  межбюджетных трансфертов, делает его  зачастую произвольным. Разработанные  правительством методики расчета трансфертов  не решают названной проблемы, и  зачастую реальная практика распределения  трансфертов на всех бюджетных уровнях  сводится к старинному методу «от  достигнутого», то есть, не меньше, чем  в прошлом году с поправкой  на инфляцию.

2. Проблема несоответствия  налоговых полномочий и доходных  источников.

    Согласно новому Закону перечень вопросов местного самоуправления расширился. Однако этот факт не был учтен при закреплении за местными органами доходных источников. То есть, материальных ресурсов для решения этих вопросов не хватает. В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. Если в 2002 году налоги, сборы и другие обязательные платежи делились между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов примерно поровну, то изменения в налоговом и бюджетном законодательстве, действующие с 1 января 2005 года, существенно увеличили долю федерального бюджета. И хотя Бюджетный кодекс провозглашает принцип «одноканального направления»: один налог – один бюджет, более 80 % налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации – это отчисления от федеральных налогов. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц⁷. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов. Так, по расчетам аудитора Счетной палаты С. Рябухина, в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» в Республике Карелия финансовые ресурсы городов в 1,5 раза меньше, чем необходимо на покрытие обязательств, сельских бюджетов – в 5 раз меньше. Всего 2 процента муниципалитетов в России самодостаточны.

Это в немалой степени и следствие  резкого, в десятки, а часто и  в сотни раз, возрастания количества местных самоуправлений и, соответственно, возрастания административных расходов. Так, в Калужской области количество муниципалитетов выросло с 40 до 300, в Алтайском крае - с 70 до 600.

Обращает на себя внимание факт, отмеченный специалистами, что на фоне тенденции  к оздоровлению региональных финансов, росту их бюджетной самообеспеченности, местные бюджеты по всей России демонстрируют  тенденцию к сокращению показателя реальной бюджетной самообеспеченности, особенно усиливающуюся в 2005 году. Их зависимость от внешних источников финансирования возрастает.

Понятно, что такой тип распределения  налоговых доходов по уровням  бюджетной системы, когда основная часть доходов концентрируется  на федеральном уровне, в принципе не стимулирует региональные и местные  органы власти на развитие собственной  налоговой базы, на долгосрочное решение  социально-экономических проблем  территории.

3. Проблема учета и распределения  межбюджетных трансфертов. Необходимость  усиления их стимулирующего влияния  на экономику регионов.

Сложившаяся модель распределения  налоговых доходов по уровням  бюджетной системы предполагает особую значимость различных видов  финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. О том, насколько велика зависимость региональных бюджетов от межбюджетных трансфертов, свидетельствуют  следующие данные по бюджетам 2006 года. Так, бюджеты 16 регионов страны более  чем наполовину по доходам состоят  из межбюджетных трансфертов. Доля трансфертов  в бюджете Ингушетии – 90,1 %, Дагестана  – 78,3%, Тывы – 78,5%, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа – 75,6%. Бюджетные  доходы еще 13 регионов на треть состоят  из трансфертов. Всего три четверти регионов являются дотационными⁸.

Важной проблемой в  сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть  которых идет вне системы бюджетных  отношений и не увязана с уровнем  бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства  РФ. Тем не менее, часть трансфертов  выделялась и выделяется вне рамок  этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной  финансовой поддержки.

Особенно остро эта  проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это  субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности  в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы  регионального паритета и прочее.

До настоящего времени  отсутствует единый для всех регионов порядок распределения средств  из Фонда регионального развития, а также процедура и критерии отбора получателей этих средств.

Существующая модель распределения  межбюджетных трансфертов (как и  модель межбюджетных отношений в  целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать  экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой  системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании  собственных возможностей, но ориентированы  на иждивенческую модель поведения.

О том, насколько остро  стоит эта проблема, свидетельствуют  слова Президента из Бюджетного послания 2006 года, где он говорит о том, что методика распределения трансфертов  не стимулирует экономический рост регионов, хотя она и стала более  прозрачной.

В настоящее время уже  опробованы и показали свою эффективность  такие виды финансовой помощи, которые  оказывают стимулирующее влияние  на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения  темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов. Необходимо расширять  этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые  могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи.

3.2 Бюджетная политика  в сфере межбюджетных отношений  в 2011-2013 годах

В 2011 году поступление налоговых  и неналоговых доходов в консолидированные  бюджеты субъектов Российской Федерации  оценивается в сумме 4 965,2 млрд. рублей или с ростом на 6 % к оценке 2010 года, в 2012 году – в сумме 5 438,9 млрд. рублей (с ростом на 10 %), в 2013 году – в сумме 6 024,5 млрд. рублей (с ростом на 11 процентных пунктов).

Оценка объема расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов  Российской Федерации производилась  на основе уточненных плано-вых назначений бюджетов субъектов Российской Федерации  на 2010 год, с учетом увеличения в 2011 году страховых взносов в бюджеты  государственных внебюджетных фондов с 26,2% до 34,2%, предложений по индексации заработной платы работникам бюджетных  учреждений субъектов Российской Федерации  и муниципальных учреждений в 2011 году темпами и в размерах, планируемых  для федеральных бюджетных учреждений, а также ежегодной индексации расходов на социальное обеспечение  населения на уровень инфляции, на оплату коммунальных услуг бюджетными учреждения - на индексдефлятор, сохранением  прочих расходов на уровне 2010 года.

С учетом вышеуказанного, расходы  консолидированных бюджетов субъектов  Российской Федерации оцениваются  в 2011 году в сумме

6 502,6 млрд. рублей или с ростом  к оценке 2010 года на 5%, в 2012 году  – 6 725,4 млрд. рублей (или 103%), в  2013 году – 7 070,8 млрд. рублей (105 % к  уровню 2012 года).

Превышение расходов консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  над общим объемом доходов  оценивается в 2011 году в сумме 344,9 млрд. рублей, в 2012 году – 296,8 млрд. рублей, в 2013 году – 107,8 млрд. рублей.

Источниками финансирования дефицитов  консолидированных бюджетов субъектов  Российской Федерации будут являться кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи  акций и иных форм участия в  капитале, находящихся в государственной  и муниципальной собственности.

Вместе с тем, несмотря на признаки восстановления экономики и стабилизации собственной доходной базы субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований, исполнение их расходных  обязательств в значительной степени  зависит от финансовой помощи из федерального бюджета, а финансовое положение  в среднесрочной перспективе  характеризуется рядом рисков, что  требует пристального внимания со стороны  Российской Федерации и предопределяет необходимость наличия инструментов для их предупреждения или сглаживания  их негативных последствий.

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2011-2013 годах будет  сосредоточена на решении следующих  задач:

• корректировка механизмов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения ее эффективности;
• формирование устойчивой собственной доходной базы региональных и местных бюджетов, создание стимулов по ее наращиванию;
• совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В 2011 году объемы предоставляемых  межбюджетных трансфертов будут  увеличены по сравнению с уровнем 2010 года на 2,2% .

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации составят в 2011 году 521,0 млрд. рублей, что на 3,9% превышает уровень 2010 года. Прирост обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку  мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, которые в 2011 году запланированы  в объеме 114,3 млрд. рублей с приростом  на 19,3 млрд. рублей или 20,3% к уровню 2010 года. Указанные дотации предусмотрены  с целью обеспечения текущей  сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе  для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов  от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья  в сумме 31,2 млрд. рублей, дотация  бюджету Чеченской Республики в  сумме 19,9 млрд. рублей, ассигнования на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 2,9 млрд. рублей. Кроме того, предусматривается  нераспределенный резерв указанных  дотаций, средства которого могут быть направлены на поддержку регионов, оказавшихся в объективно сложной  ситуации с исполнением бюджета.