Зарубежный опыт реализации бюджетного федерализма и его применение в России

Особенность американской системы  заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства  практически независимы.

В США широкое распространение  получил следующий подход: обеспечение  сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне². Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион.

В бюджетах местного уровня около 29 процентов совокупных поступлений  по всей территории США дают налоги на имущество. До трети всех средств  местные бюджеты получают от правительств штатов плюс еще 5—6 процентов —  из федерального бюджета. Бюджетная  помощь обычно носит программно-целевой  характер. В частности, федеральная  помощь направляется, как правило, на финансирование программ образования, здравоохранения, социальной помощи. Еще  при Рональде Рейгане федеральному центру пришлось осуществить болезненное  с точки зрения социальной стабильности сокращение доли субсидий федерального правительства в доходах штатов.

Основные статьи расходов на каждом уровне свои. На федеральном  уровне это общенациональные задачи — оборона, базовое социальное обеспечение, международные проблемы, фундаментальная  наука и т. п. На уровнях штатов и местной власти расходные статьи максимально приближены к функциям жизнеобеспечения населения. Прежде всего  это образование и содержание библиотек, социальные пособия, здравоохранение, полиция и исправительная система, дороги, пожарная охрана и коммунальное хозяйство.

Сложившаяся в США система  Бюджетного федерализма не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет  поставленные задачи удовлетворительно.

2.2. Германская модель бюджетного федерализма

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция  к единообразному распределению  ресурсов между землями. Бюджетная  система базируется на общих налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним  относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с  доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.

Однако имеются и такие  налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают  все акцизы. К региональным (налогам  земель) относятся транспортный налог, налог на наследство; к местным  налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог  и ряд других.

Для выравнивания условий  между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что  основные финансовые ресурсы для  выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные  и совместные программы регионального  развития.

Несмотря на такую систему  финансового выравнивания возможностей, отдельные земли все же продолжают оставаться относительно слабыми для  них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый  потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране.

Расходные полномочия между  всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных  стимулов. Экономически сильные земли  не очень-то заинтересованы укреплять  свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как  значительные суммы фактически собственных  доходов через федеральное правительство  перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что се решения, – принимаемые  в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости  достижения консенсуса.

Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий  жизни населения.

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую  степень однородности региональных общественно полезных услуг для  населения. Использование ее позволило  в короткие сроки за счет массивных  трансфертов в земли Восточной  Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство  и, что очень важно, стабилизировать  общественную жизнь.

2.3 . Канадская модель бюджетного федерализма

Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать  законы по всем региональным и местным  вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и  индивидуальные налоги для каждого  уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов  корпораций, а также налог на добавленную  стоимость³.

Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Так, общая ставка федерального налога на доходы корпораций равняется 28,84%, а  провинциальная часть налога на доходы корпораций колеблется от 14 до 17%, за исключением  Квебека, где она составляет 8,9%.

Таким образом, суммарная  ставка налога на доходы корпораций может  достигать 45,84% (сравнивать эту ставку с российской ставкой налога на прибыль  некорректно в силу различий в  расчетах налогооблагаемой базы).

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относится, прежде всего, к личному подоходному  налогу, налогу на доходов корпораций.

В то же время в канадской  модели бюджетного федерализма, в отличие  от американской, важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов  власти Канады. Однако размеры трансфертов  на выравнивание финансовых возможностей бюджетно слабым провинциям меньше, чем  в Германии. Критерием выделения  трансфертов в Канаде служит степень  отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального  расчетного уровня.

2.4. Основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом.

На сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии  развития бюджетного федерализма, в  этой связи для России весьма полезен  опыт зарубежных стран. Проводя параллели  между различными системами можно  составить оптимальную стратегию  развития. Используя опыт США и  ФРГ, я постараюсь определить основные сходства и различия между моделями бюджетного федерализма в России и представленными странами.

Особенностью американской системы как было сказано выше то, что полномочия в области налогообложения  всех штатов и федерального правительства  практически независимы. При условии  соблюдения конституционных положений  штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. В России такие  полномочия у субъектов Федерации  отсутствуют, В Налоговом Кодексе  РФ определено, какие налоги имеет  право взымать субъекты Федерации. Они уполномочены определять только ставку налога в определенных рамках. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к  налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной  чертой немецкой фискальной системы, в  США практически отсутствуют. Для  России характерны распределяемые налоги, в отличие от США.

Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются главным образом целевые бюджетные  гранты, выделяемые непосредственно  нуждающимся категориям населения  в соответствии с утвержденными  федеральными программами (“Медикэр”, “Пособия и услуги ветеранам”, “Специальное обеспечение” и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и  местное развитие занимают незначительное место: 0,5-0,8% общей суммы расходов.

На первый взгляд децентрализованная модель принятия решений, характерная  для США, по распределению бюджетных  полномочий обладает одним важнейшим  преимуществом перед централизованной моделью «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий». Это  преимущество состоит в адаптивности данной модели. Но так ли эффективна модель децентрализованного принятия решений? Основным, «демократическим»  недостатком такой системы является излишняя ее децентрализация, что затрудняет, в свою очередь, принятие эффективных  решений на федеральном уровне.

Недостатками децентрализованной модели бюджетного федерализма также  является ослабление контроля за бюджетно-налоговой  деятельностью региональных органов  власти, равнодушное отношение центральных  властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных  дефицитов, отсутствие ответственности  по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической  политики в масштабе всей страны.

Исходные предпосылки  формирования федеративного строя  в России в корне отличны от США. У российского федерализма  есть ряд специфических особенностей, которые еще более усложняют  реализацию данной модели. К ним  можно отнести неразвитость демократических  институтов и процедур; различия в  возрасте этих институтов. Т.е., можно  сделать вывод, на сегодняшний день опыт федерализма США для нее  неприемлем.

ФРГ более схожа с Россией, как в истории образования, так  и в истории развития. Но при  этом у каждой страны существуют свои особенности и отличия. Рассмотрим их.

В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления  страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты  регионального значения, общины финансируют  все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.

В России распределение компетенций  строится на тех же принципах, но оно  недостаточно четкое и не имеет прочной  нормативной базы.

В Германии в соответствии с Основным законом федерация  и земли в финансовом отношении  независимы и ведут бюджетное  хозяйство самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты  подконтрольны землям. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая  система бюджетных взаимоотношений.

В Конституции России вообще нет раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном  бюджете, но в них оговариваются  вопросы, связанные только с Федерацией и ее субъектами, т. е. в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений.

В целом и по общим принципам  организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации  бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом. Однако за сходной внешней формой кроются весьма различные механизмы  регулирования межбюджетных отношений.

Основным источником доходной части государственного бюджета  как в Германии, так и в России являются налоги. Также сходной чертой является большое количество распределительных  налогов.

Российская система вертикального  распределения налогов во многом сходна с германской, однако имеет  немало и отличий. Во-первых, к общим  здесь относится большинство  налогов. Во-вторых, в России так  и не удалось добиться реального  выравнивания положения субъектов  Федерации в бюджетной системе. В-третьих, специфично для России использование  на уровне субъектов Федерации механизма, предусматривающего соединение в одном  налоге ставок, устанавливаемых органами управления различных уровней, при  введении вышестоящими органами определенных предельных ставок.

В отличие от Германии в  России горизонтальное перераспределение  почти отсутствует. Существующий фонд финансовой поддержки субъектов  Федерации является лишь аналогом дополнительных субсидий федерации в Германии.

В области разграничения  источников опыт РФ во многом схож с  опытом ФРГ: в обеих странах установлено  единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, а также  единая налоговая система по всей федерации.

Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что применить  германскую модель в России в чистом виде в системе перераспределения  бюджетных ресурсов из-за наличия  диспропорций между субъектами Федерации, как в доходах, так и в расходах на душу населения не представляется возможным. Ее необходимо адаптировать к специфике России.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Состояние и  проблемы бюджетного федерализма  в Российской Федерации

3.1 Актуальные  проблемы российского бюджетного  федерализма

  Происходящие в настоящее  время изменения в сфере бюджетных  отношений базируются в основном  на федеральных законах «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации», «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации», на законах,  вносящих соответствующие изменения  в Бюджетный кодекс, а так же  на таких правительственных документах, как Программа развития бюджетного  федерализма (на период до 2005 года) и Концепция повышения эффективности  межбюджетных отношений и качества  управления государственными и  муниципальными финансами в Российской  Федерации на 2006 – 2008 годы.