Сущность, виды и функции государственных заимствований в РФ на современном этапе

Политику в области  государственных заимствований  определяют законодательные (представительные) органы власти Российской Федерации  и субъектов РФ. Они это делают в процессе рассмотрения и утверждения  бюджетов соответствующих уровней  на очередной финансовый год.

Решение об эмиссии государственных  ценных бумаг принимает Правительство  РФ или орган исполнительной власти субъекта РФ. В решении об эмиссии  отражаются сведения об эмитенте, объем  и условия эмиссии, способ исполнения обязательств по эмитируемым ценным бумагам.

Эмиссия государственных  ценных бумаг допускается только в случае утверждения федеральным  законом или законом субъекта РФ о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год

· предельного размера  соответствующего государственного долга,

· предельного объема заемных  средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня,

· расходов на обслуживание соответствующего государственного долга.

Минфин РФ, учитывая, что  рынок государственных ценных бумаг  относится к числу развивающихся  рынков, проводит политику ограничения  эмиссии большого разнообразия предлагаемых инвесторам финансовых инструментов. Экономической основой такой  политики является желание избежать увеличения доходности по вновь предлагаемым долговым обязательствам и связанных  с этим повышенных бюджетных расходов на обслуживание государственного долга, а также излишней конкуренции  между финансовыми инструментами одного и того же эмитента. 

2.2 Проблемы управления государственными заимствованиями

В настоящее время Министерство финансов, в чьей компетенции находится  управление государственным долгом, вынуждено концентрироваться на решении оперативных задач, главным  образом связанных с распределением имеющихся финансовых средств. По этой причине политика заимствований, которая  проводится Минфином, в большей мере подчиняется текущим потребностям, не обеспечивая в должной мере решение стратегических задач по управлению обязательствами государства.

Основную роль в регулировании  рынка государственных бумаг  выполняет независимый Центральный  банк. Однако его деятельность в  качестве крупнейшего оператора  на этом рынке подчиняется задачам, имеющим приоритет для данного  органа: контролю над денежной массой, защите режима обменного курса рубля, поддержке банковской системы. Такие  приоритеты монетарной власти делают малоэффективным использование  рыночных механизмов для обеспечения  функций по управлению государственным  долгом. Роль других крупнейших участников рынка государственных бумаг  – Сбербанка и Внешэкономбанка - еще более противоречива. Они  имеют собственные коммерческие интересы, нередко отличающиеся от государственных, и должны, кроме  того, обеспечивать интересы вкладчиков.

Финансовый кризис продемонстрировал, что угроза неисполнения обязательств государства явилась основной причиной панических настроений на рынке государственных  и корпоративных бумаг. Сокращение официальных резервов явилось лишь следствием кризиса доверия к  обязательствам государства. В недавней истории возникали ситуации, когда  золотовалютные резервы ЦБР были по меньшей мере столь же низкими, как и в конце июля 1999 г. (например, в феврале 1997 г. объем золотовалютных резервов опустился ниже 14 млрд долл.), - и при этом угроза валютного  кризиса не была настолько серьезной.

В этой связи крайне важно выделение  особой функции по управлению государственным  долгом, которая должна быть возложена  на орган (назовем его агентством), призванный координировать деятельность других органов исполнительной власти - Министерства финансов и Центрального банка. При этом такое агентство должно быть полностью независимым от этих органов. К его компетенции необходимо отнести установление норм и правил, регулирующих рынки инструментов внутреннего долга, в частности определение первичных дилеров. Кроме того, агентство должно обеспечить выполнение необходимых регуляторных и координирующих функций по отношению к региональным и муниципальным властям, осуществляющим эмиссию обязательств на внутренних и внешних рынках.

Независимость органа управления госдолгом  необходима в первую очередь для  того, чтобы решения в отношении  текущего управления обязательствами  страны принимались оперативно, без  какого-либо политического давления. Такое агентство должно также  иметь свободу в выборе инструментов, используемых при управлении долгом. Кроме того, его независимый статус будет затруднять принятие нереалистичных бюджетов (по крайней мере, в той  же степени, в какой независимый  статус Центрального банка затрудняет эмиссионное финансирование расходов бюджета) - практике, которая явилась  одной из основных причин недавнего  кризиса.³

Создание агентства по управлению государственным долгом крайне важно  для обеспечения сбалансированности федерального бюджета. Дополнительная эмиссия государственных обязательств может происходить в виде особой процедуры с утверждением квартальных  цифр и передачей в доверительное  управление агентства реальных и  финансовых активов государства  под обеспечение новых выпусков. Взаимодействие агентства с Министерством  финансов должно осуществляться через  утверждение расписания первичного профицита или дефицита по месяцам.

После утверждения показателей  дефицита становится известно точное расписание погашения долгов и уплаты процентов. Имея такой план, можно  приступать к организации выпуска  новых долговых инструментов, согласующегося с критерием минимизации стоимости  обслуживания. Расписание выпусков составляется таким образом, чтобы обеспечить погашение дорогих с точки зрения обслуживания обязательств и выпуск дешевых при заданной общей сумме погашения и дефицита.

Агентство должно иметь счета в  Центральном банке, используемые для  выполнения текущих функций и  накопления резервов. Имея достаточное  количество финансовых резервов, оно  могло бы стать одним из крупнейших игроков на рынках государственных  бумаг. Это позволило бы ему активно  проводить именно ту политику, которая  в наибольшей мере отвечает задачам  управления государственными обязательствами.

Основными функциями, которые должно выполнять агентство, на наш взгляд, являются следующие:

(1) Управление дюрацией государственных  обязательств.

Чтобы обеспечить хеджирование от процентных рисков, необходимо согласованное управление единой временной структурой внешних  и внутренних государственных заимствований. Одним из основных методов оперативного управления единой временной структурой долга должна стать его реструктуризация, позволяющая оптимально управлять  дюрацией. Для минимизации трансакционных затрат могут, в частности, использоваться современные финансовые инструменты  и операции.

(2) Управление валютной структурой  долга. 

Разделение государственных заимствований  на внешние и внутренние носит  в значительной мере искусственный  характер. С дальнейшей либерализацией передвижения капитала такое разграничение  теряет смысл. Так же необоснован  упрощенный подход к валютной структуре, с акцентом лишь на двух валютах: рубле  и долларе, в то время как другие валюты, включая немецкую марку, японскую иену и итальянскую лиру, на данном этапе используются в крайне ограниченных объемах. Необходим переход к  управлению многокомпонентной валютной структурой государственных заимствований, учитывающему как прямые, так и  перекрестные валютные риски.

В настоящее время основной задачей  является изменение валютной структуры  государственных заимствований  с целью минимизации стоимости  обслуживания и хеджирования валютных рисков. При этом упор должен быть сделан на более адекватном отражении в  управлении обязательствами структуры  валютных поступлений в государственный  бюджет.

(3) Управление процентными выплатами.

С целью минимизации стоимости  обслуживания долга важно обеспечить гибкое управление структурой процентных выплат. Необходимо осуществлять замещение  текущих выплат по фиксированной  и плавающей ставке с учетом наиболее привлекательной валюты. Основным инструментом реализации таких сделок должны стать  процентные свопы.

(4) Управление кассовыми потоками.

Система управления государственным  долгом должна обеспечивать все текущие  выплаты по погашению и обслуживанию долга. Необходимо постоянное согласование графика выплат с поступлениями  от Министерства финансов, предназначенными для погашения обязательств. Управление кассовыми потоками должно минимизировать риски, возникающие в связи с  нехваткой ликвидности. Оперативное  управление потоками выплат и поступлений  должно минимизировать риск неуплаты и рефинансовый риск.

(5) Управление ликвидностью рынка  долговых инструментов.

В функции управления государственным  долгом должно также входить поддержание  рынка внутренних и внешних государственных  обязательств. Это могло бы стать  прямой задачей органа, ответственного за управление государственным долгом.

Помимо традиционных операций в  управлении государственным долгом следует уделять больше внимания современной технике финансового  инжиниринга. Необходимо включить в  практику производные инструменты, процентные и валютные свопы, фьючерсные и опционные контракты, конвертируемые облигации, облигации с правом досрочного погашения, инструменты типа стрипов  и т.п. Использование производных  инструментов позволит эффективно уменьшить  не только текущую, но и перспективную стоимость долга, обеспечивая контроль над уровнем риска. Кстати говоря, обмен ГКО на еврооблигации, состоявшийся в июле 1999 г., по сути был первой попыткой использования одного из ключевых инструментов финансового инжиниринга - конвертации одних обязательств в другие. Напомним, что в результате этой достаточно масштабной по российским меркам операции облигации на общую сумму 27,5 млрд руб. (4,4 млрд долл. по существовавшему курсу) были обменены на два выпуска еврооблигаций длиной 7 и 20 лет на общую сумму 6,4 млрд долл., включая размещенные за денежные средства в объеме 500 млн долл. ⁴

Кстати говоря, производные  инструменты применяются в управлении рисками практически всеми финансовыми  институтами. В условиях глобализации финансовых потоков перед системой управления государственными обязательствами  стоят задачи не менее сложные  с точки зрения управления рисками  и финансового инжиниринга. Для  эффективного выполнения функций экономии стоимости обслуживания долга и  минимизации риска система управления государственными обязательствами  должна в полной мере опираться на современные научные достижения и имеющийся в мировой практике инструментарий финансового инжиниринга.

2.3 Основные направления  государственной долговой политики  РФ на 2012-2014гг.

Государственная долговая политика в 2012-2014 гг. будет направлена на обеспечение  финансирования дефицита федерального бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на благоприятных условиях, обеспечение оптимального соотношения  дюрации и доходности суверенных долговых обязательств, поддержание  высокого уровня кредитных рейтингов  страны, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков.

Реализация долговой политики Российской Федерации в 2012 - 2014 гг. будет  осуществляться в соответствии со следующими целями:

обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России инвестиционной категории с перспективой создания предпосылок для повышения рейтингов  до категории «А»;

дальнейшее развитие национального  рынка государственных ценных бумаг;

обеспечение постоянного  доступа Российской Федерации и  национальных корпоративных заемщиков  к внутреннему и внешнему источникам заемного капитала на приемлемых условиях, минимизация стоимости заимствований.

В период 2012-2014 гг. Минфин России планирует осуществить государственные  внутренние заимствования (в основном путем выпуска государственных  ценных бумаг на общую сумму 6333,7 млрд рублей, в том числе 1977,9 млрд рублей в 2012 г., 2082,2 млрд рублей в 2013 г. и 2273,6 млрд рублей в 2014 г.).

По состоянию на 1 июля 2011г. объем государственного долга  Российской Федерации составил 4,6 трлн рублей, в том числе государственный  внутренний долг - 3,6 трлн рублей, государственный  внешний долг - 36,8 млрд долларов США (эквивалентно 1,0 трлн рублей).

Исходя из параметров, заложенных в прогнозе социально-экономического развития в 2012-2014 гг., и с учетом планируемых  объемов заимствований, в предстоящий  период значения показателей долговой устойчивости Российской Федерации  будут по-прежнему вне опасных  зон.

Рынок государственных ценных бумаг за последнее время продемонстрировал  устойчивый рост, по объему обращающихся ценных бумаг на рынок Облигаций  федерального займа (ОФЗ) сегодня приходится 37% всего долгового рынка России. При этом только за последние 2,5 года объем рынка ОФЗ увеличился с 1,1 до 2,5 трлн рублей, то есть более чем  в 2 раза.

В настоящее время ОФЗ  обращаются в секции государственных  ценных бумаг (ГЦБ) ММВБ, корпоративные  ценные бумаги торгуются на фондовой бирже ММВБ.

С 1 января 2012 г. в соответствии с принятыми поправками в закон  «О рынке ценных бумаг» указанное  ограничение будет снято и  ОФЗ смогут обращаться как на ММВБ, так и на других фондовых биржах вместе с корпоративными ценными  бумагами.

Объединение торговли корпоративными и государственными облигациями  на фондовой бирже будет способствовать росту торговой активности и расширению круга инвесторов. Сосредоточение торгов на одной площадке позволит более  не разделять ликвидность, что упростит доступ инвесторов к активам без  временных лагов и дополнительных издержек.