- дошкольные;
- образовательные,
включающие в себя три ступени: начального
общего, основного общего, среднего (полного)
общего образования;
- начального, среднего,
высшего и послевузовского профессионального
образования;
- дополнительного
образования взрослых;
- дополнительного
образования детей;
- специальные
(коррекционный) для обучающихся
воспитанников с отклонениями
в развитии;
- для детей-сирот,
оставшихся без попечения родителей
(законных представителей);
- другие учреждения,
осуществляющие образовательный
процесс.
Видовые наименования учреждений определяются
в соответствии с уровнями реализуемых
образовательных программ и направлениями
деятельности.
Кроме образовательных
учреждений в систему образования
включается также широкая сеть
учреждений, обеспечивающих учебно-воспитательный процесс, так называемые
прочие учреждения: научно-методические
центры, медико-психолого-педагогические
службы, фильмотеки и видеотеки, централизованные
бухгалтерии, службы технического надзора
за ходом капитального ремонта и строительства
объектов образования, службы по
хозяйственному содержанию зданий и др.
Каждое образовательное
учреждение создаётся одним или
несколькими учредителями, которые
финансируют его деятельность. В
соответствии со ст.120 ГК РФ
«учреждением признаётся организация, созданная собственником для осуществления
управленческих, социально-культурных
или иных функций некоммерческого характера
и финансируемая им полностью или частично».
Собственником государственных и муниципальных
образовательных учреждений является
государство в лице федеральных, региональных
и местных органов управления. В соответствии
с этим основой государственных гарантий
получения гражданином образования в
пределах стандартов является государственное
или муниципальное финансирование. Объём
бюджетных средств выступает одним из
главных показателей, характеризующих
масштаб государственного регулирования
сферы образования. В настоящее время
удельный вес федерального бюджета в общих
расходах на образование составляет около
20%, на долю региональных и местных бюджетов
приходится около 80%.
Степень участия
бюджета того или иного уровня
в финансировании расходов зависит
от целого ряда факторов, в
том числе: от государственного
устройства и общей системы
государственного управления; законодательного распределения ответственности за
виды образования; сложившихся традиций
и т.д. В нашей стране сочетаются отраслевые
и территориальные принципы управления.
Это позволяет классифицировать структуру
финансовых потоков на содержание образования
по уровням бюджетов. Федеральный уровень
включает в себя три направления финансирования
расходов:
- на финансирование
учреждений федерального ведения
в основном учреждении профессионального
образования;
- на реализацию
федеральных образовательных целевых
программ, таких как «Дети-сироты», «Молодёжь
России», Программа развития образования
и т.п.
Правовой базой
для привлечения внебюджетных
источников финансирования в
образовательную отрасль явилась
целая серия законодательных
актов, среди которых кроме
Федерального закона от 13 января 1996г. №12-ФЗ «Об образовании»
можно выделить законы от 19 мая 1995г. №82-ФЗ
«Об общественных объединениях и общественных
организациях», от 11 августа 1995г. №135-ФЗ
«О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях», от
12 января 1996г. №7-ФЗ «О некоммерческих
организациях».
В настоящее время
система частного предпринимательства
в образовании отражает общественную
реакцию на новые направления
развития экономики государства.
Рынок образовательных услуг
призван удовлетворять не только государственный
заказ, который обеспечивается бюджетными
ассигнованиями, но и социальный заказ
различных групп населения и предприятий.
В процессы образования включаются как
формирующийся класс предпринимателей,
так и представители различных движений
национальных объединений, религиозных
общин. Стремление реформировать систему
образования в своих интересах побуждает
их открывать альтернативные негосударственные
учебные заведения и оказывать финансовую
поддержку государственным. В свою очередь
и государственные учреждения вправе
предлагать широкий спектр образовательных
услуг населению на платной основе. Привлечение
дополнительных источников на цели образования
может осуществляться двумя путями:
- предпринимательской,
условно-предпринимательской или специфической деятельностью
самого образовательного учреждения;
- взаимодействие
с юридическими и физическими
лицами, способными осуществлять
благотворительность в пользу
образовательного учреждения.
1.2 Организация
финансирования расходов бюджетов на
образование.
Рассмотрение вопросов
финансирования образования тесно
связано с изучением организационной
структуры самой системы образования
и отдельных её элементов. Очевидно,
что в прямой зависимости от методики
планирования находятся вопросы распределения средств между
исполнителями государственного заказа,
т.е. фактическое финансирование учреждений.
Современное законодательство определяет,
что каждое учреждение имеет статус субъекта
финансово-хозяйственной деятельности.
В Федеральном законе «Об образовании»
указано, что образовательное учреждение
самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную
деятельность. Оно имеет самостоятельный
расчётный счёт, в том числе валютный,
в банковских и иных кредитных учреждениях.
Финансовые и материальные средства используются
им по своему усмотрению в соответствии
с уставом. Неиспользованные в текущем
году (квартале, месяце) финансовые средства
не могут быть изъяты или зачтены учредителем
в объём финансирования этого учреждения
на следующий год (квартал, месяц).
В действительности
нормативы финансирования отсутствуют.
Использовать бюджетные средства
по своему усмотрению бюджетные
учреждения не в праве из-за
целевого финансирования расходов
казначейством по предметным
статьям. Подавляющее большинство дошкольных учреждений и школ обслуживаются
органами казначейства через централизованные
бухгалтерии. Параллельно с законодательством
в области образования в Российской Федерации
действует Федеральный закон от 21 ноября
1996г. №129-ФЗ «О бухгалтерском учёте». Он
предоставляет руководителю право в зависимости
от объёма учётной работы сделать выбор:
создать бухгалтерскую службу как структурное
подразделение, возглавляемое главным
бухгалтером, или передать на договорных
началах ведение бухгалтерского учёта
централизованной бухгалтерии. Какую
бы учётную политику ни избрало государственное
учреждение, его производственные и хозяйственные
расходы покрываются за счёт средств учредителя,
доходов от собственной предпринимательской
деятельности, иных внебюджетных источников.
Федеральный центр определяет
общие правовые рамки функционирования
образовательной системы и основные
ориентиры государственной политики.
Субъекты РФ и органы местного
самоуправления (ОМСУ) несут ответственность
за принятие решений, касающихся
региональных и муниципальных особенностей
системы образования.
Следующий предмет ведения
государства и ОМСУ – учредительство
и владение государственными
и муниципальными учебными заведениями.
Как правило, учредителями государственных
и муниципальных учреждений образования
выступают органы управления, которые
по закону несут ответственность за финансирование
расходов по выполнению государственного
заказа. Государственный заказ является
одним из новых механизмов взаимодействия
в области удовлетворения общественных
потребностей и не зависит от формы собственности
его исполнителя.
Государственный заказ ограничен
возможностями бюджетного финансирования
и рамками государственных стандартов,
он формируется федеральными, региональными
и муниципальными органами власти
и управления. В этой связи дефицит бюджетного
финансирования и недостаточная гибкость
государственной системы явились главными
факторами создания негосударственных
образовательных учреждений (НОУ), включая
сеть корпоративных учреждений профессионального
образования.
В соответствии с Федеральным
законом «Об образовании» НОУ
имеют право после получения
государственной аккредитации на
бюджетное финансирование. В мировой
практике существуют страны, в
которых запрещено прямое и
косвенное субсидирование негосударственных
образовательных учреждений (США, Италия
и др.). В большинстве же стран имеют место
промежуточные варианты, дающие возможность
выделения минимального финансирования
частным структурам в случае выполнения
ими государственных образовательных
стандартов. Например, в Японии размер
ассигнований на одного учащегося НОУ
в 14 раз меньше, чем в государственном
учреждении. И только в некоторых странах
(Бельгия, Венгрия, Ирландия, Россия) негосударственные
учреждения включены в схему бюджетного
финансирования по установленным для
государственных учреждений нормативам.
В этой связи следует вернуться к рассмотрению
системы государственных именных финансовых
обязательств, направленных на расширение
рыночных элементов хозяйствования в
образовании посредством организации
конкуренции между учебными заведениями
за привлечение студентов.
Основными документами, регулирующими
ответственность и права учредителя
и образовательного учреждения,
являются договор о взаимоотношениях
между ними и устав образовательного
учреждения. В соответствии с Федеральным
законом «Об образовании» устав разрабатывается
образовательным учреждением самостоятельно.
Договор о взаимоотношениях образовательного
учреждения с учредителем, определяющий
порядок финансирования, управление образовательным
учреждением и включающий другие правовые
аспекты, является двухсторонним актом.
При оформлении договорных отношений
по распределению финансовых полномочий
подробно излагаются обязанности сторон,
права и ответственность, жестко регламентируются
вопросы деятельности учреждения. Если
обязанности предполагают требования
к объёму и характеру работы, то права
создают условия для их выполнения, а ответственность
означает возможность применения санкций
вышестоящих органов за ненадлежащее
выполнение обязанностей. В договоре определяются
виды образовательных программ (основных
и дополнительных), которые будут профинансированы
за счёт бюджета и без согласия учредителя
не могут быть изменены, устанавливаются
минимальные нормы наполняемости при
комплектовании классов и групп, при снижении
которых учредитель вправе уменьшить
финансирование.
Учредитель берёт на себя
обязательства по финансированию
учреждения в соответствии с
утверждённой сметой расходов. Если
учреждение не имеет самостоятельной
бухгалтерии, то учредитель обязуется
осуществлять финансово-бухгалтерское
обслуживание его деятельности через
централизованную бухгалтерию. Учредитель
обязан регулярно контролировать соблюдение
условий договора и анализировать итоги
финансово-хозяйственной деятельности
учреждения.
Обязанностью образовательного
учреждения является своевременное
представление учредителю программы
развития, обоснований потребности
в бюджетных средствах, а также
объёмах предполагаемого поступления
внебюджетных источников финансирования,
расходование бюджетных средств по целевому
назначению и эффективное использование
закреплённых за учреждением объектов
собственности. Такая регламентация позволяет
образовательному учреждению в пределах
выделенных средств на оплату труда самостоятельно
устанавливать штатное расписание и структуру
управления деятельностью, осуществлять
выплату надбавок, доплат и других выплат
стимулирующего характера работникам;
привлекать дополнительные источники
финансирования.
Опыт дореволюционной России
и современных учреждений развитых
стран Запада показывает, что действенной
является система, при которой контроль
за пользованием средств в интересах обучающихся
возлагается на попечительские или наблюдательные
советы (комитеты, комиссии). Интересен
опыт Великобритании, где решения о выборе
приоритетов использования средств принимаются
с учётом различных точек зрения с позиции
«мы вместе делаем для себя». Мера ответственности
за допущенный в текущем году перерасход
средств предельно проста – на эту сумму
уменьшаются ассигнования в следующем
году. В США доля бюджетного финансирования
высших учебных заведений покрывает около
50% расходов. Остальные средства учреждения
собирают или зарабатывают самостоятельно.
Широкому использованию зарубежного
опыта финансового обеспечения
образования в отечественной практике
препятствуют экономические проблемы
нашей страны и правовой популизм. Однако
нельзя не признать прогрессивных тенденций,
проявляющихся в упорядочении бюджетных
процедур и разработке новых направлений
нормирования расходов.
Общий порядок
финансирования расходов по всем
отраслям регламентирован Бюджетным
кодексом РФ. В соответствии с
ним все учреждения и организации,
финансируемые за счёт бюджета,
называются получателями бюджетных
средств, а их учредители в
лице органов управления – главными распорядителями
средств бюджета. Они утверждают сметы
доходов и расходов, составляют бюджетную
роспись в разрезе подведомственных учреждений
и вносят в неё коррективы, составляют
сводную отчётность, контролируют деятельность
учреждений.
Суть казначейской
схемы исполнения бюджета заключается
в полном переводе оплаты расходов
бюджетополучателей напрямую поставщикам
услуг и исполнителям работ
(кроме денежных выплат работникам
и студентам). Если раньше средства
бюджета поступали на счёт
учреждения, а затем использовались им
по своему усмотрению (безусловно, с соблюдением
законодательства), то в настоящее время
для всех учреждений в казначействе открыты
лицевые счета с указанием постатейного
и поквартального распределения средств.
В рамках указанной росписи казначейства
могут выполнить поручения учреждений
на оплату тех или иных расходов. Движению
средств через органы казначейства предшествует
санкционирование расходов, включающее
в себя ежемесячное лимитирование затрат,
фактическое принятие бюджетных обязательств
и осуществление платежа.
Порядок финансирования
бюджетных расходов через казначейства
прогрессивен по своему характеру
и экономически целесообразен.
Он может дать положительные
результаты для государства не
только в части совершенствования методов управления финансовыми
ресурсами, но и в части получения оперативной
информации о кассовых расходах, перечисления
средств по назначению, контроля за финансовыми
операциями бюджетополучателей. Однако
с внедрением казначейских технологий
значительно затрудняется решение повседневных
хозяйственных вопросов у исполнителей
бюджетных услуг.
Определённые трудности
возникают из-за необходимости
учёта средств, полученных от
предпринимательской и иной приносящей
доход деятельности, на лицевых
счетах в органах казначейства. Законодательством
установлено, что такие средства наряду
с бюджетными поступлениями расходуются
в строгом соответствии со сметами доходов
и расходов, подлежат контролю со стороны
казначейств и главных распорядителей
бюджетных средств, а это в определённой
степени лишает руководителей учреждений
оперативности.