Проблемы и перспективы развития межбюджетных отношений

      Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.

      К собственным доходам  относятся трансферты. В трансферты входят:

      1) субвенция – фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджета;

      2) дотация –  единовременная выплата без целевого назначения, выдается в случаях, когда закрепленных и регулируемых доходов недостаточно для покрытия текущих расходов;

      3) субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджетам другого уровня физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

      4) бюджетный кредит -  форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возрастной и возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.

      Потребность в трансфертах в условиях России связана с необходимостью выравнивания региональных бюджетов, учитывая существующую дифференциацию в уровнях социально-экономического развития регионов и соответственно значительные различия в уровнях бюджетного потенциала регионов.

      Регулирующие  доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

      Понятие консолидированный бюджет было включено в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением Государственного бюджета Российской Федерации, в который входили все звенья бюджетной системы России.

      В ст. 8 этого Закона зафиксировано, что  единство бюджетной системы обеспечивается не только единой правовой базой, единством бюджетной классификации и документации, но и представлением необходимой статистической и бюджетной информации для составления консолидированных бюджетов. В ст. 165 Бюджетного кодекса РФ также отмечается обязанность Министерства финансов РФ составлять отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.

     Доходы  консолидированных бюджетов субъектов  Российской Федерации с 2001 по 2007гг. в реальном выражении увеличились в два раза - с 1 322 до 4 837 млрд. рублей.

     Объем ранее накопленной задолженности  консолидированных бюджетов субъектов  Российской Федерации существенно  сокращен за последние пять лет с 128 млрд. рублей до 42 млрд. рублей, то есть с 8% до менее 1% по отношению к доходам. Практически ликвидирована кредиторская задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы. Она отсутствует в 80 субъектах Российской Федерации.

     Начиная с 2008 года объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, что обеспечивает необходимые гарантии субъектам Российской Федерации в исполнении их расходных обязательств.

     Повышается  уровень бюджетной дисциплины, существенно снизилось число нарушений органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджеты субъектов Российской Федерации, в основном, сбалансированы.   

     Долг  субъектов Российской Федерации  как доля ВВП сократился с 2,5% в 2000 году до 1,4% в 2007 году.

     Установленное бюджетным законодательством закрепление  налоговых доходов за бюджетами  субъектов Российской Федерации, а  также стабильность принципов предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета обеспечат рост доходов  до 6 298,2 млрд. рублей в 2009 году, 7 034,5 млрд. рублей - в 2010 году, 7 881,7 млрд. рублей - в 2011 году, из них налоговые доходы составят соответственно 4 706; 5 382 и 6 208 млрд. рублей.

     Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации составят в 2009 году 364 млрд. рублей, в 2010 году -389 и в 2011 году - 416 млрд. рублей. Это позволит определить минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из средней величины этого показателя по субъектам Российской Федерации без учета 10 самых высоко обеспеченных и 10 самых низко обеспеченных.

     Задачи  стимулирования субъектов Российской Федерации к осуществлению приоритетных, с точки зрения Российской Федерации, расходов, решаются путем предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации. Финансовое обеспечение полномочий, переданных Российской Федерацией для исполнения субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, осуществляется путем предоставления субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации. Федеральным органам исполнительной власти необходимо осуществлять контроль за ходом реализации полномочий в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

     В целях предупреждения возможных  негативных последствий в исполнении расходных обязательств субъектов Российской Федерации в случае существенных изменений доходной базы предполагается сохранить дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 3. Пути совершенствования бюджетного федерализма

     В России ситуация в области бюджетного федерализма во многом уникальна.

     Специфика российской модели бюджетного федерализма  определяется рядом обстоятельств. Во-первых, это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых, ярко выраженная ориентация на западную модель бюджетного федерализма.

     К главным особенностям политико-административного  характера относятся:

• излишне раздробленная численность (89) субъектов Федерации;
• новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 из 89) существуют как национальные образования;
• шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: 49 областей, 1 автономная область, 21 республика, 12 автономных округов, 6 краев и 2 мегаполиса. При этом свыше половины субъектов РФ заключили отдельные договоры о разграничении полномочий с федеральным центром, а несколько субъектов РФ в собственных конституциях провозгласили статус, противоречащий Конституции РФ (речь идет о российских республиках – Саха (Якутия), Татарстане, Чечне, Бурятии и др.);
• шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при  конституционном закреплении их негосударственного статуса;
• семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный).

     Новым для России явлением стало создание семи федеральных округов. Эти процессы отражают потребности завершения этапа стихийной децентрализации, упорядочения законодательной базы и выравнивания экономического потенциала российских регионов.

     К числу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетного федерализма относятся:

1. наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);
2. существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам – численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим  особенностям.

     Специфической проблемой развития бюджетного федерализма  в России является беспрецедентная  территориальная дифференциация природных, экономических, экологических условий.

     Противоречивой  проблемой статусного характера  является конституционное закрепление  негосударственного статуса муниципальных  образований. Во многих странах мира действует одна бюджетная система  – государственная, совокупность бюджетов государственных образований и составляет бюджетное устройство. В России же бюджетная система поделена на две части: бюджеты органов государственного управления и бюджеты органов местного самоуправления.³

     3) ресурсная  разбалансированность региональных и местных бюджетов.

     Многоуровневость  и сложноподчиненность муниципальных  образований, сложившаяся в субъектах  РФ, стали реальным тормозом современного этапа бюджетных реформ. Проблемы повышения качества работы местного уровня бюджетной системы ввиду ключевой роли в обеспечении населения общественными услугами занимают первую позицию в направлениях развития бюджетного федерализма. Тем не менее, формирование модели бюджетного федерализма в России уже прошло три этапа.

     Первый этап охватывает 1991-1993 гг. Именно тогда была провозглашена идея бюджетного федерализма и сделаны первые шаги по формированию его модели. Так были обозначены три уровня бюджетной системы. Проведено закрепление налогов по уровням бюджетной системы. Произошло закрепление основных принципов федеративных отношений (самостоятельности, единства, гласности). Отменена монополия на внешнюю торговлю и валютные операции. В 1992 г. начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы. С 1994 г. наблюдается тенденция расширения сферы действия регулирующих налогов на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми определенные суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы. Таким образом, в 1991-1994 гг. в стране произошла первичная децентрализация бюджетной системы и в правовом поле России получили распространение базовые понятия бюджетного федерализма.

     Второй  этап формирования модели бюджетного федерализма охватывает 1994-1998 гг. Дальнейшее становление системы межбюджетных отношений было направлено на формирование механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ и создание нормативной базы для перехода от доминировавшего прежде индивидуального согласования объемов финансовой поддержки регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и более объективных критериев и расчетов. Был также реализован ряд важных мер по совершенствованию системы бюджетного регулирования. Образован в составе федерального бюджета Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) распределяются между субъектами РФ согласно специальным критериям и формулам. При этом расчет трансфертов из Фонда для каждого региона стал впервые проводится по унифицированной формуле, учитывающей налоговые потенциалы и финансовые потребности территорий.

     Кроме того, были введены единые нормативы  отчислений от федеральных налогов  в бюджеты регионов, в том числе  по налогу на добавленную стоимость. В бюджеты субъектов федерации стало поступать 25% собранного на территории НДС в отличие от прежней ситуации, когда соответствующие пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. утверждены стабильные на ближайшие три года пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами.

     Наконец, была создана нормативная база для  введения региональными и местными властями собственных налогов, и  субъектам Федерации было предоставлено  право самостоятельно устанавливать  ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты. С введением в 1997 г. закона РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» началась реорганизация местных финансов.

     Сложившийся к этому времени механизм межбюджетных отношений во многом соответствовал общепризнанным канонам бюджетного федерализма. Начиная с 1994 г. для регулирования межбюджетных отношений стали использоваться хотя и не совсем совершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Начались процессы постепенной стабилизации межбюджетных пропорций, адаптации национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регулирования, сокращения объемов встречных финансовых потоков.

     Конечно, за столь небольшой период преобразований в бюджетной сфере не удалось избежать и серьезных ошибок, к числу которых можно отнести следующие: чрезмерно большую сферу бюджетного регулирования; практику многоканального финансирования одних и тех же потребностей субъектов РФ; ограниченность сферы формализованного распределения различных форм финансовой помощи регионам; недостаточную прозрачность методики расчета трансфертов; текущий характер бюджетного выравнивания. Однако общая тенденция – соблюдение важнейших принципов бюджетного федерализма – оставалась неизменной.