Государственный долг и его структура

-отношение прямого и полного долга к собственным доходам населения. Этот показатель позволяет оценить резервы региона (города) по обслуживанию долга и сравнивать между собой субъекты РФ и муниципальные образования с различной социально-экономической ситуацией;

-соотношение объема краткосрочной и долгосрочной задолженности. Значительное превышение объема краткосрочной задолженности над долгосрочной негативно влияет на кредитоспособность местной администрации, поскольку свидетельствует о нерациональной долговой политике и отсутствии инвестиционных заимствований;

-доля долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, в структуре долговых обязательств. В условиях высокого валютного риска большая доля долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, значительно повышает вероятность невыполнения администрацией своих обязательств, поскольку бюджеты имеют рублевые источники доходов:

-доля основных составляющих прямого долга в его структуре позволяет оценить приоритеты долговой политики администрации. Считается, что размер и качество долговой нагрузки на бюджет во многом характеризует кредитоспособность администрации, поскольку определяет объем средств, которые должны быть направлены администрацией для своевременного выполнения своих долговых обязательств в полном объеме;

-доля выплат по краткосрочным обязательствам в структуре долговой нагрузки. Большие значения свидетельствуют о недостаточности бюджетных средств для выполнения собственных обязательств и, как следствие, о чрезмерном количестве кредитов на покрытие кассовых разрывов;

-доля выплат по долгосрочным обязательствам в структуре долговой нагрузки показывает долговую нагрузку администрации по инвестиционным заимствованиям:

-доля обслуживания долговых обязательств в структуре долговой нагрузки характеризует выгодность условий заимствования и размер дополнительной нагрузки на бюджет в результате использования заемных средств;

-отношение выплат по полному долгу к поступлениям в денежной форме за вычетом обязательных расходов в денежной форме позволяет оценить техническую способность администрации выполнять обязательства по собственным долгам после осуществления текущих обязательных денежных расходов. Значение больше нуля означает, что у администрации недостаточно средств для погашения долгов в текущем году и они могут быть погашены только за счет перекредитования, что заметно повышает кредитный риск.

Оценка эффективности долговой политики может быть существенно ограничена в силу недостаточности имеющейся информации или нехватки специалистов, работающих в этой области. Подобные ограничения часто не позволяют получить данные о субфедеральном государственном долге незамедлительно и в оптимальном виде, поэтому во многих случаях получение адекватной системы данных может быть достигнуто лишь за счет паллиативных решений и с некоторым запаздыванием.

Основные направления долговой политики, проводимой за последние 5–7 лет, в частности, предполагали:

- увеличение объемов государственного внутреннего долга;

- замещение государственных внешних заимствований внутренними;

- досрочное погашение внешнего долга;

- стерилизацию излишней денежной массы в антиинфляционных целях.

Задачи антикризисного управления, которые стоят сегодня на повестке дня, приводят к необходимости модификации проводимой долговой политики. При этом традиционные подходы под воздействием бюджетного дефицита, потребности в дополнительных госгарантиях и иных факторах приобретают в кризисных условиях новое содержание.

Долги и бюджетная политика. В проекте основных направлений бюджетной политики на 2010 год и плановый период 2011-го и 2012 года подчеркивается, что кратко- и среднесрочная политика в области государственного долга РФ направлена:

- на обеспечение сбалансированности федерального бюджета;

- развитие национального рынка государственных ценных бумаг;

- активное использование инструмента выдачи государственных гарантий Российской Федерации.

Ключевые задачи в области государственных внутренних заимствований, в частности, предполагают повышение ликвидности государственных ценных бумаг, а также сохранение их оптимальной дюрации и доходности. В то же время намечается, что показатели долговой устойчивости РФ (соотнесение объема внешнего долга и расходов на его обслуживание с объемом ВВП, экспорта, ЗВР, доходами федерального бюджета и т.д.) останутся на более благоприятном уровне по сравнению с другими странами.

Результатом политики, проводимой с 2003 г., является заметное сокращение общей величины государственного долга РФ.

В условиях мирового кризиса резко возрастает значение антикризисных мер по минимизации его последствий. В связи с этим повышается роль инструментов государственной долговой политики как источника финансовых ресурсов, необходимых для экономики. Сейчас, когда для российской экономики все более актуальным становится вопрос о финансировании бюджетного дефицита, механизмы формирования госдолга должны стать объектом более пристального внимания.

Особенности текущей долговой политики. Предполагается модификация ряда подходов проводимой долговой политики. Это, в частности, связано с прогнозируемым дефицитом госбюджета в 2009–2012 гг. Согласно данным Минфина РФ, государственный долг страны может составить (в трлн руб.): на 1 января 2011 г. – 5,7; на 1 января

В итоге снижавшееся до 2008 г. отношение совокупного объема государственного долга Российской Федерации к ВВП может вновь начать расти.

Привлечение денежных средств на международных финансовых рынках, как ожидается, увеличится с 17,8 млрд в 2010 г. до 20,0 млрд долл. в 2012 г. Предполагается, что доля расходов на обслуживание государственного долга в расходах федерального бюджета превысит в 2012 г. 6%. В настоящее время отношение государственного долга РФ к ВВП гораздо ниже, чем во многих других странах, причем в последние годы этот показатель во многих государствах увеличивался.

Планируемое регуляторами повышение в 2,5 раза отношения государственного долга РФ к ВВП (с 6,46% в 2008 г. до 16,41— в 2012 г.) в целом соответствует зарубежной практике. Анализируя проблему в 2007 г., Центр стратегического анализа (ЦСА) подчеркивал следующее: с учетом возможного изменения геополитических и геоэкономических факторов можно предположить повышение роли механизмов как внутреннего, так и внешнего госдолга. Последующие события заставили обратить внимание на эти основополагающие принципы долговой политики.

В кризисный период возникает необходимость в дополнительной господдержке кредитования, инвестиций, экспорта промышленной продукции. В итоге существенно повышается роль госгарантий в системе долговой политики.

Некоторые нововведения. Для повышения капитализации банков в ближайшие годы предполагается использование государственных ценных бумаг РФ путем обмена ОФЗ на привилегированные акции банков. Объем выпуска государственных облигаций для обмена, по данным Минфина, может составить от 150 млрд до 210 млрд руб. Выпуск облигаций будет проводиться с 21.07.2009 по 31.12.2010 с датой погашения не позднее конца 2019 г.

Для повышения эффективности использования новых инструментов и механизмов, направленных на рост капитализации банков (в том числе с использованием ОФЗ), необходимо более полно учитывать потенциальный объем рынка, доходность инструментов и их привлекательность, ликвидность таких инструментов и рынка в целом. Комплексное использование различных механизмов укрепления рынка, включая применение ОФЗ для капитализации банков, может быть весомым фактором, укрепляющим финансовую систему. Это должно способствовать стабилизации российской экономики в целом.

Правительство РФ одобрило основные направления долговой политики на 2011—2013 годы. Об этом сообщила по итогам заседания министр экономического развития РФ Эльвира Набибулина. Согласно документу, совокупный объем государственного долга РФ на 1 января 2011 года составит 5 трлн рублей, в том числе внутренний долг — 3,5 трлн, внешний долг — 1,5 трлн (48,8 млрд). Объем внешних обязательств РФ до 2014 года возрастет в 1,5 раза, оставаясь в пределах 2,3 трлн, а внутренних — возрастет в 2,5 раза, достигнув 8,5 трлн. Таким образом, госдолг в ближайшие три года будет увеличиваться с 13,6% ВВП в 2011 году до 17,4% в 2013-м.

По мнению Минфина, при определении долговой стратегии Российской Федерации важнейший вопрос — расходовать ли в целях финансирования дефицита бюджета средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ) или использовать государственные займы. В пользу первого варианта финансирования бюджетного дефицита Минфин приводит тот аргумент, что размер ФНБ и Резервного фонда не является определяющим фактором для инвесторов и рейтинговых агентств, которые при оценке долговой устойчивости государства ориентируются в первую очередь на объемы золотовалютных резервов. Вместе с тем министерство аргументирует целесообразность сохранения бюджетных фондов тем, что они обеспечивают гарантированное финансирование дефицита федерального бюджета в случае возникновения кризисной ситуации на рынке долговых инструментов, а также снижают необходимость в выпуске облигации Банка России.

По мнению ведомства, политика в области государственного долга РФ в 2011—2013 годах должна быть направлена на решение следующих задач:

- обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств;

- развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг;

- минимизацию стоимости государственных заимствований;

- создание условий для осуществления корпоративных заимствований.

Учитывая текущую ситуацию в экономике, в ближайшие годы предлагается основную часть заимствований произвести на внутреннем рынке при сохранении определенного присутствия на внешних рынках.

По мнению Минфина, необходимо осуществить размещение государственных облигаций сроком до 1 года и выпустить долгосрочные государственные облигации — на срок 10 лет и при более благоприятной рыночной конъюнктуре.

Учитывая приоритетный характер развития национального рынка государственных ценных бумаг, в предстоящий период политика в области государственных внешних заимствований будет ориентирована на сохранение присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала, осуществление государственных заимствований на международных рынках капитала запланировано в объеме 7 млрд долларов ежегодно, поддержание репрезентативной кривой доходности по государственным долговым обязательствам в иностранной валюте, необходимой для формирования адекватных ориентиров для российских заемщиков.

Для реализации обозначенных задач Минфин предлагает осуществить размещение 30-летних государственных облигаций наряду с 5- и 10-летними ценными бумагами, а также выпустить наряду с долларовыми долговыми инструментами гособлигации, номинированные в евро. При этом размещение долговых инструментов на международных рынках капитала в иных валютах и на срок менее пяти лет представляется нецелесообразным. В области государственной гарантийной поддержки Минфин РФ предлагает постепенное сокращение объема государственных гарантий по обязательствам Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), финансирование АИЖК за счет обязательств с ипотечным покрытием, постепенное сокращение государственных гарантий по поддержке экспорта с передачей этой функции капитализированным государственным институтам. Предлагается также обеспечить соблюдение определенных ограничений получателями господдержки на период действия государственных гарантий (отмена премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту и др.), установление ответственности принципала за нереализацию поддерживаемых госгарантиями проектов, а также поддержку крупных, особо значимых и экономически состоятельных инвестиционных проектов («инвестиционные» гарантии), обеспечив их приоритетное предоставление в условиях «посткризисного» периода.

Наряду с предоставлением бесплатных государственных гарантий оправдано установление платности государственной гарантийной поддержки. В перспективе возможно предоставление государственных гарантий, покрывающих не все виды рисков, а только отдельные из них, а также расширение практики разделения рисков государства с частным капиталом (покрытие доли риска).

Реализация основных направлений долговой политики РФ на 2011—2013 годы не повлечет изменения объема полномочий и компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов, а также сокращения доходной части бюджетов.

По мнению Минфина, необходимо осуществить размещение государственных облигаций сроком до 1 года и выпустить долгосрочные государственные облигации — на срок 10 лет и при более благоприятной рыночной конъюнктуре. Учитывая приоритетный характер развития национального рынка государственных ценных бумаг, в предстоящий период политика в области государственных внешних заимствований будет ориентирована на сохранение присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала, осуществление государственных заимствований на международных рынках капитала запланировано в объеме 7 млрд. долларов ежегодно, поддержание репрезентативной кривой доходности по государственным долговым обязательствам в иностранной валюте, необходимой для формирования адекватных ориентиров для российских заемщиков.

Для реализации обозначенных задач Минфин предлагает осуществить размещение 30-летних государственных облигаций наряду с 5- и 10-летними ценными бумагами, а также выпустить наряду с долларовыми долговыми инструментами гособлигации, номинированные в евро. При этом размещение долговых инструментов на международных рынках капитала в иных валютах и на срок менее пяти лет представляется нецелесообразным.

В области государственной гарантийной поддержки Минфин РФ предлагает постепенное сокращение объема государственных гарантий по обязательствам Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), финансирование АИЖК за счет обязательств с ипотечным покрытием, постепенное сокращение государственных гарантий по поддержке экспорта с передачей этой функции капитализированным государственным институтам. Предлагается также обеспечить соблюдение определенных ограничений получателями господдержки на период действия государственных гарантий (отмена премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту и др.), установление ответственности принципала за нереализацию поддерживаемых госгарантиями проектов, а также поддержку крупных, особо значимых и экономически состоятельных инвестиционных проектов («инвестиционные» гарантии), обеспечив их приоритетное предоставление в условиях «посткризисного» периода.