Бюджетный федерализм

Вне пределов ведения и  полномочий Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Важную роль в бюджетной  системе России играет местное самоуправление. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование  и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной  собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а  также решают иные вопросы местного значения. Эти органы в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Развитие федерализма  в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной жизни  при проведении экономических реформ, а также соблюдение федеральных  законов РФ, повышение исполнительной дисциплины, обеспечение единого  правового пространства Российской Федерации.

Одним из недостатков в  реализации федерализма является несоответствие законов и решений субъектов  РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов  в ряде регионов. В целях укрепления исполнительной вертикали, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и улучшения контроля за исполнением федеральных законов в России создано 8 федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента РФ.

№	Название округа	Площадь (км2)	Население (человек) Оценка численности  постоянного населения субъектов  Российской Федерации на 1 января 2009 года и в среднем за 2008 год;  Федеральная служба государственной  статистики.	Субъектов РФ	Административный центр
1	Центральный федеральный  округ	652,800	37121812	18	Москва
2	Южный федеральный округ	416,840	14686261	6	Ростов-на-Дону
3	Северо-Западный федеральный  округ	1,677,900	13 462 259	11	Санкт-Петербург
4	Дальневосточный федеральный  округ	6,215,900	6 460 094	9	Хабаровск
5	Сибирский федеральный округ	5,114,800	19 545 470	12	Новосибирск
6	Уральский федеральный округ	1,788,900	12254 976	6	Екатеринбург
7	Приволжский федеральный  округ	1,038,000	30 157 844	14	Нижний Новгород
8	Северо-Кавказский федеральный  округ	159,860 8	215 263	7	Пятигорск

Согласно Указу Президента полномочный представитель федерального округа выполняет следующие функции:

· обеспечивает координацию  деятельности федеральных органов  исполнительной власти в федеральном  округе;

· организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной  власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными и  религиозными объединениями;

· разрабатывает совместно  с межрегиональными экономическими ассоциациями программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

· организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

· согласовывает проекты  решений федеральных органов  государственной власти, затрагивающих  интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого  округа;

· принимает участие в  работе органов государственной  власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

· вносит Президенту РФ предложения  о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушениям прав и свобод человека и гражданства РФ.

Бюджетный федерализм реализуется  главным образом в ходе бюджетного процесса, при формировании бюджетных  доходов и расходовании бюджетных  средств.

Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах:

· законодательном разграничении полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов;

· обеспечении органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

· обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

· самостоятельности и  равноправии каждого бюджета, входящего  в бюджетную систему. Этот принцип  предполагает самостоятельность бюджетного процесса, в том числе в определении  использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета  соответствующим представительным органом власти;

· организации межбюджетных отношений в рамках бюджетной  системы РФ.

В основе межбюджетных отношений  лежат следующие положения:

· распределение и закрепление  расходов бюджетов по определенным уровням  бюджетной системы - закрепление  расходов за федеральным бюджетом, за бюджетами субъектов Федерации, за местными бюджетами;

· разграничение (закрепление  на постоянной основе и распределение  по временным нормативам) доходов  по уровням бюджетной системы  РФ;

· равенство бюджетных  прав субъектов РФ, равенство бюджетных  прав муниципальных образований;

· выравнивание уровней минимальной  бюджетной обеспеченности субъектов  РФ во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом;

· равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов РФ Межбюджетные отношения  ныне строятся в соответствии с Федеральным  законом от 20 августа 2004 года «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений».

2.1 Этапы формирования бюджетного федерализма в России

Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло несколько качественно различных  этапов. В 1991-1993 гг. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов. Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета были велики, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований, нередко носящих субъективный характер. Такая система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

С 1994 года стала осуществляться первая реформа межбюджетных отношений, начало которой определил Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с  бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены  единые нормативы отчислений от федеральных  налогов, создан Фонд финансовой поддержки  субъектов РФ, средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Началось применение общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности.

Региональным и местным  органам власти было предоставлено  право вводить дополнительные налоги для пополнения своих бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право породило на практике волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны. За период 1992-1997 годов доля налогов в ВВП снизилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9 и 12,9%), а доля федерального бюджета резко сократилась (с 16,6 до 11,9%). В 1997 году перечень налогов «закрыли», только федеральный законодательный орган власти был вправе устанавливать налоги на территории РФ. Этот период можно назвать не более чем экспериментальным федерализмом.

К 1997 году стало ясно, что  возможности его развития исчерпаны.

В 1997-1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, регионы были недовольны проводимой политикой, появились попытки внедрения в сферу межбюджетных отношений одноканальной модели. Она предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако одноканальная модель могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции.

Встал вопрос о совершенствовании  межбюджетных отношений в Российской Федерации, новом этапе их развития. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 года принимается Концепция  реформирования межбюджетных отношений  в Российской Федерации в 1999-2001 годах, которая стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений.

Основные направления  реформы заключались:

* в разграничении расходных  полномочий и ответственности  между органами власти и управления  различных уровней. Для этого  предполагалось провести инвентаризацию  расходных полномочий всех уровней  власти, осуществить поэтапный переход  к нормативной оценке бюджетных  потребностей органов власти  и управления каждого уровня, соответствующих их расходным  полномочиям и ответственности;

* в разграничении доходных  источников между уровнями бюджетной  системы РФ. В этой части был  четко обозначен перечень налогов  и определены права различных  органов власти по их введению. Предполагалось, что распределение  поступлений от отдельных федеральных  налогов между федеральным бюджетом  и бюджетами субъектов РФ будет  производиться по единым базовым  нормативам, закрепленным в федеральном  законодательстве не менее чем  на три года, такой же порядок  устанавливался для местных бюджетов;

* в совершенствовании  методики формирования фонда федеральной поддержки регионов на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

Многие положения Концепции  нашли отражение в Налоговом  и Бюджетном кодексах РФ. Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать  этапом построения федерализма.

В 2001 году одновременно с  завершением реализации Концепции  начался новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение  ответственности региональных и  местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных  ресурсов, обеспечение равного доступа  граждан к бюджетным услугам  и социальным гарантиям, повышение  прозрачности финансовых потоков и  снижение конфликтов вокруг распределения  и использования бюджетных средств.

Базовым документом, определяющим начало нового этапа, следует назвать  Программу развития бюджетного федерализма  в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденную постановлением Правительства РФ от 15 августа 2002 года. Цель Программы заключалась в  формировании и развитии системы  бюджетного устройства, позволяющей  органам власти субъектов РФ и  местного самоуправления проводить  самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности  между органами власти разных уровней.

Эта система призвана обеспечивать:

* экономическую эффективность  - создание долгосрочных стимулов  для органов власти субъектов  Федерации и местного самоуправления  проводить структурные реформы,  поддерживать конкурентную среду,  благоприятный инвестиционный и  предпринимательский климат, содействовать  росту доходов населения и  экономическому развитию соответствующих  территорий;

* бюджетную ответственность  - управление общественными финансами  от имени и в интересах населения  при максимально эффективном  использовании налоговых и иных  ресурсов соответствующих территорий  для предоставления бюджетных  (общественных) услуг, прозрачности  и подотчетности налогово-бюджетной  политики, сбалансированности всех  стадий бюджетного процесса, повышение  законодательно установленной взаимной  ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

* социальную справедливость - выравнивание доступа граждан  независимо от места их проживания  к основным общественным услугам  и социальным гарантиям;

* политическую консолидацию - достижение общественного согласия  по вопросам распределения между  властями разных уровней налогово-бюджетных  полномочий, создание условий для  эффективного выполнения органами  власти субъектов РФ и местного  самоуправления своих функций,  содействие развитию гражданского  общества;

* территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной  системы, предотвращение и смягчение  диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности  страны.

Параллельно с федеративной реформой и реформой местного самоуправления в Российской Федерации в рамках предусмотренных основных мероприятий  Программы проходит изменение бюджетного законодательства. Принятие изменений и дополнений в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в Бюджетный кодекс РФ позволило создать необходимую нормативную базу для коренного изменения межбюджетных отношений по всей вертикали бюджетной системы.