Бюджетный федерализм

В мире существуют государства  с различными типами федеративного  устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и  германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

1. Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма.

В США отсутствует система  горизонтального долевого распределения  доходов. Большинство федеральных  субсидий штатам зависит от объемов  долевого финансирования штатными и  местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических  условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов.

Отдельные штаты, местные  органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют  собственные непересекающиеся налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами  с позиции ее влияния на аллакационную эффективность и экономический рост.

2. В условиях германской модели характерной чертой является возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Межбюджетные отношения базируются на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между территориями с различными доходами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития.

Расходные полномочия между  всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Германская модель бюджетного федерализма  создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Система  бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или  преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное  правительство перечисляются в  финансово слабые земли. Конституция  Германии говорит о необходимости  установления по всей стране единообразных  условий жизни населения.

3. Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, налог на добавленную стоимость. Сайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам. М., 2005. С. 13.

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относится  к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. В канадской  модели бюджетного федерализма, в отличие  от американской, важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов  власти Канады. Однако размеры трансфертов  на выравнивание финансовых возможностей слабым провинциям меньше, чем в  Германии. Критерием выделения трансфертов  в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций  от средненационального расчетного уровня.

Для Российской Федерации  на данный момент характерен процесс  развития межбюджетных отношений с  использованием опыта стран, которые  построили оптимальную систему  бюджетного федерализма и добились реального успеха в региональном выравнивании.

Россия старается следовать  пути развития по германской модели бюджетного федерализма. В 2004 году Россия приблизилась к подлинно германской модели разделения налогов, так как в Бюджетном  кодексе закрепили доли бюджетов разных уровней в налоговых поступлениях, но при этом учитывались российские особенности налоговой системы. В России и Германии существенно  различается система распределения  налогов между бюджетами разных уровней. Германская модель бюджетного федерализма обеспечивает социальную справедливость, но в ущерб эффективности, что является схожим с российской моделью.

1.3 Основные различия  и сходства между моделями  бюджетного федерализма в России  и за рубежом

На сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии  развития бюджетного федерализма, в  этой связи для России весьма полезен  опыт зарубежных стран. Проводя параллели  между различными системами можно  составить оптимальную стратегию  развития. Используя опыт США и  ФРГ, я постараюсь определить основные сходства и различия между моделями бюджетного федерализма в России и представленными странами.

Особенность американской системы - полномочия в области налогообложения  всех штатов и федерального правительства  практически независимы. При условии  соблюдения конституционных положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. В России такие полномочия у субъектов Федерации отсутствуют. В Налоговом Кодексе РФ определено, какие налоги имеет право взымать субъекты Федерации. Они уполномочены определять только ставку налога в определенных рамках. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной чертой немецкой фискальной системы, в США практически отсутствуют. Для России характерны распределяемые налоги, в отличие от США.

Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными  федеральными программами («Медикэр», «Пособия и услуги ветеранам», «Специальное обеспечение» и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место: 0,5-0,8% общей суммы расходов.

На первый взгляд децентрализованная модель принятия решений, характерная  для США, по распределению бюджетных  полномочий обладает одним важнейшим  преимуществом перед централизованной моделью «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий». Это  преимущество состоит в адаптивности данной модели. Но так ли эффективна модель децентрализованного принятия решений? Основным, «демократическим»  недостатком такой системы является излишняя ее децентрализация, что затрудняет, в свою очередь, принятие эффективных  решений на федеральном уровне.

Недостатками децентрализованной модели бюджетного федерализма также  является ослабление контроля за бюджетно-налоговой  деятельностью региональных органов  власти, равнодушное отношение центральных  властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных  дефицитов, отсутствие ответственности  по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической  политики в масштабе всей страны.

Исходные предпосылки  формирования федеративного строя  в России в корне отличны от США. У российского федерализма  есть ряд специфических особенностей. К ним можно отнести неразвитость демократических институтов и процедур; различия в возрасте этих институтов. Т.е., можно сделать вывод, на сегодняшний день опыт федерализма США для нее неприемлем.

ФРГ более схожа с Россией, как в истории образования, так  и в истории развития. Но при  этом у каждой страны существуют свои особенности и отличия. Рассмотрим их.

В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления  страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты  регионального значения, общины финансируют  все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия. В России распределение компетенций  строится на тех же принципах, но оно  недостаточно четкое и не имеет прочной  нормативной базы.

В Германии в соответствии с Основным законом федерация  и земли в финансовом отношении  независимы и ведут бюджетное  хозяйство самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты  подконтрольны землям. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая  система бюджетных взаимоотношений.

В Конституции России вообще нет раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном  бюджете, но в них оговариваются  вопросы, связанные только с Федерацией и ее субъектами, т.е. в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая  система бюджетных взаимоотношений.

В целом и по общим принципам  организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации  бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом, но различные механизмы регулирования  межбюджетных отношений.

Основным источником доходной части государственного бюджета как в Германии, так и в России являются налоги. Также - большое количество распределительных налогов.

Российская система вертикального  распределения налогов во многом сходна с германской, однако имеет немало и отличий. Во-первых, к общим здесь относится большинство налогов. Во-вторых, в России так и не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. В-третьих, специфично для России использование на уровне субъектов Федерации механизма, предусматривающего соединение в одном налоге ставок, устанавливаемых органами управления различных уровней, при введении вышестоящими органами определенных предельных ставок.

В отличие от Германии в  России горизонтальное перераспределение  почти отсутствует. Существующий фонд финансовой поддержки субъектов  Федерации является лишь аналогом дополнительных субсидий федерации в Германии.

В области разграничения  источников опыт РФ во многом схож с  опытом ФРГ: в обеих странах установлено  единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, а также  единая налоговая система по всей федерации.

Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что применить  германскую модель в России в чистом виде в системе перераспределения  бюджетных ресурсов из-за наличия  диспропорций между субъектами Федерации, как в доходах, так и в расходах на душу населения не представляется возможным. Ее необходимо адаптировать к специфике России.

2. Бюджетный федерализм  в России

бюджетный федерализм модель отношение

РФ по своей форме государственного устройства является федеративным государством.

Под «бюджетным федерализмом»  в РФ понимаются отношения между  органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных  полномочий, расходов и налоговых  доходов, распределения и перераспределения  налоговых доходов между федеральным  бюджетом и консолидированными бюджетами  субъектов РФ, исходя из необходимости  обеспечения единства общегосударственных  интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и  входящих в них муниципальных  образований.

Согласно Конституции  РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов  Федерации, в том числе в области  бюджета.

Разграничение предметов  ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами - основной принцип федерализма, предусмотренный  в ст. 11 Конституции РФ, федеративных и иных (двусторонних) договорах между Российской Федерацией и ее субъектами.

В главе 3 Конституции РФ перечислены все субъекты Российской Федерации. Всего 89 субъектов - республики в составе РФ; края, области, в  том числе одна автономная область, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург); автономные области  и округа. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного  округа определяется Конституцией РФ и уставом субъекта РФ.

Согласно ст. 71 Конституция РФ в ведении Российской Федерации находятся:

- федеральная государственная  собственность и управление ею;

- установление основ федеральной  политики и федеральные программы  в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного  и национального развития Российской  Федерации;

- установление правовых  основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное  регулирование, денежная эмиссия,  основы ценовой политики, федеральные  экономические службы, включая федеральные  банки;

- федеральный бюджет, федеральные  налоги и сборы;

- федеральные фонды регионального  развития;

- внешняя политика и  международные отношения РФ, международные  договоры РФ;

- внешнеэкономические отношения  РФ;

- оборона и безопасность.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся (в соответствии со ст. Конституции РФ):

- вопросы владения, пользования  и распоряжения землей, недрами,  водными и другими природными  ресурсами;

- разграничение государственной  собственности;

- координация вопросов  здравоохранения, защита семьи,  материнства, отцовства и детства,  социальная защита, включая социальное  обеспечение;

- установление общих принципов  налогообложения и сборов в  Российской Федерации;

- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

- координация международных  и внешнеэкономических связей  субъектов Российской Федерации,  выполнение международных договоров  Российской Федерации.