Региональное управление в РФ

2.РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА, КАК ОСНОВА РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Определение  государственной региональной политики  и её аспекты

Государственная политика – это полномочное действие органа власти.

Государственная политика в определенной сфере – система взаимосвязанных, последовательных управленческих воздействий, объединенных единством цели, объекта и принципов деятельности. Государственную политику необходимо рассматривать как один из видов государственно-управленческой деятельности.

Государственная политика формируется преимущественно государством, общественная политика предполагает участие граждан в ее формировании и реализацию через институты гражданского общества. В обоих случаях политика направлена на решение общественных проблем, существование этих терминов фиксирует разные подходы к ее разработке, подтверждает, что в современных условиях грань между субъектами и объектами государственной политики все менее заметна. Государственные и политические институты, общественные организации, социальные группы, отдельные граждане выступают и субъектами политики, и ее объектами. [12]

В современной России утверждается понимание трех уровней  государственной политики: местный (город, район и ниже), региональный (область, край, республика) и уровень  федеральный.

Регион (от лат. Regio (regionis) – область) – как обширный территориальный массив, большой район, охватывающий в России несколько областей, в других странах соответствующие единицы. Может включать и группу стран. Регион выделяется по сходным экономическим, социально-политическим и иным особенностям. [20]

Звучное слово "регион" стало в последнее время очень  модным и употребляется сейчас чаще всего как синоним субъекта Российской Федерации. В рамках государственной  региональной политики это особенно актуально. В практике государственного управления России понятия "регион" и "субъект РФ" тождественны.

Перейдем к одной  из ветвей государственной политики – к государственной региональной политике. Это самостоятельное направление государственной политики по регулированию регионального развития в соответствии с федеральными приоритетами.[4]

По сути, государственная  региональная политика является более  широким понятием региональной политики. Под региональной политикой в  Российской Федерации понимается система  целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Главный объект исследования государственной региональной политики – отношения между центром (государством в целом) и регионами (территориями).

Государственная региональная политика имеет своей целью:

1. реализацию конституционно установленных принципов федеративных отношений в Российской Федерации, и обеспечение целостности и неразрывности России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.

К задачам государственной  региональной политики относятся:

1. формирование единого экономического, социального и правового пространства на всей территории Российской Федерации, с учетом интересов и приоритетов регионального развития;
2. создание условий для обеспечения самодостаточного, сбалансированного и устойчивого экономического и социального развития каждого региона;
3. создание условий для обеспечения равного качества жизни в различных регионах Российской Федерации.[4]
4. В рамках региональной политики регламентируются взаимосвязи между центром и регионами, определяются права и полномочия административных единиц; складывается своя практика влияния центра на регионы и, наоборот, регионов на центр, заключенная в стабильные или меняющиеся правовые рамки.

Участниками разработки и реализации государственной региональной политики являются:

1. Президент Российской Федерации и его полномочные представители в федеральных округах;
2. Органы законодательной (представительной) власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
3. Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
4. Органы местного самоуправления;
5. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;
6. Федеральные фонды регионального развития.
7. По усмотрению государственных органов, обеспечивающих реализацию государственной региональной политики, к разработке государственной региональной политики могут привлекаться иные заинтересованные органы, организации и граждане.[4]

Реализация государственной  региональной политики выражается в  претворении в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей  усилиями всех слоев общества при  главенствующей роли исполнительной власти. Механизм реализации включает нормативно-правовые, организационные, экономические средства и методы воздействия на управляемый объект и предполагает выработку соответствующих решений, создание управленческих структур, наличие необходимых ресурсов. Эффективность выполнения мероприятий зависит от реалистичности поставленных целей, взаимодействия всех организаторов и участников реализации политического курса, поддержки его социальными группами и лидерами политических течений.

Также, важной характеристикой  государственной региональной политики считается ее централизм. Всегда существует некий штабной центр, в котором принимаются основные решения и который обеспечивает координацию различных институтов, вовлеченных в процесс реализации политики.

На этапе разработки государственной региональной политики в целях ее эффективной реализации определяется система инструментов и методов, с помощью которых будут выполняться планируемые мероприятия, т.е. формируется оптимальный механизм реализации политики. Он включает организационно-управленческую, нормативно-правовую основу, финансово-экономические компоненты, систему управления персоналом.

Реализация государственной  региональной политики начинается после  принятия соответствующего нормативного акта, но еще в процессе разработки политики важно предусмотреть наличие правового обеспечения готовящихся государственных решений. Качество системы правового регулирования государственной политики относят к факторам ее эффективности.

Выделяют несколько  уровней правового регулирования  политики:

1. Конституция, где определены принципы построения системы власти и принципы формирования государственной политики;
2. федеральные конституционные законы, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, положения о государственных органах, отражающие приоритеты, цели, функции в определенной сфере;
3. видовые федеральные законы, постановления Правительства РФ о целевых программах;
4. подзаконные акты, нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, отражающие вопросы регулирования деятельности по реализации политики в конкретной сфере;
5. государственные контракты, заключенные на предмет разработки и реализации государственных программ, в которых отражены требования к качеству исполнения и результатам деятельности;
6. распоряжения органов государственного управления (административного и оперативного характера), судебные решения.[12]

Важными элементами политического  цикла являются контроль, мониторинг, оценка реализации государственной  политики. Контроль государственной  политики проводится уже на ранних стадиях ее реализации в целях выявления отклонений от принятых норм и принятия мер по их устранению.

В государственной региональной политики можно выделить политический, социальный и экономический аспекты. Ее содержание сводится к созданию эффективной  властной вертикали и системы разделения полномочий между центром и регионами (подобное в том или ином виде существует во всех странах – и унитарных, и федеративных).

Экономический аспект предполагает дифференцированное развитие регионов, повышение эффективности  региональных экономик и государственное регулирование финансовых потоков между территориями и центром.

Социальный аспект государственной  региональной политики направлен на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее  улучшение качества социальной среды.

К нему относятся программы  по поддержке незащищенных слоев  населения.

Политический аспект сводится к многоуровневой системе рекрутирования граждан в политику. Он начинается с простейших, элементарных форм участия, и развивается до высших уровней - политических лидеров.

Таким образом, экономический, социальный и политический аспекты  государственной региональной политики тесно связаны между собой. Разработка и эффективная реализация моделей  каждого из аспектов повлечет региональное развитие, а значит, и повышение эффективности государственной политики в целом.

1.2 Основные этапы государственной региональной политики в Российской Федерации

Для систематизации регионального  политического процесса можно выделить этапы, каждый из которых характеризуется  определенной системой отношений в рамках региона и в его отношениях с центром. Этот процесс может рассматриваться как для страны в целом (наиболее общие изменения в ситуации на местном уровне), так и для отдельных территорий.

В начале 90-х гг. социально-экономическому положению субъектов страны не уделялось должного внимания. Россия вступала в новый этап развития. После событий августа 1991 г, фактически вся полнота государственно-политической власти перешла от союзного Центра в республики. Президент, Правительство и Верховный Совет России получили возможность для реализации радикальных государственно-политических и социально-экономических преобразований в стране. Этого требовало кризисное состояние, как экономики, так и общества в целом. Однако осенью 1991 г. российское руководство видело свою задачу, прежде всего в разрушении структур КПСС, создании собственной системы исполнительной власти, как в центре, так и на местах, а также в борьбе за перераспределение рычагов управления страной от союзных к республиканским органам.

Таким образом, регионы практически  были "сами по себе". Пока центр  делил власть и полномочия, экономический  аспект политики был в упадке.

К концу 90-х гг. прошлого века стало очевидным, что без  принятия законодательных решений  о прогнозировании и программировании социально-экономического развития страны и регионов нельзя осуществлять эффективную региональную политику и эффективное региональное управление. Вследствие этого был принят указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации", в котором в качестве основных целей региональной политики современной России были названы: стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов страны, повышение на этой основе уровня жизни населения, обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, независимо от экономических возможностей регионов. В этом же документе формируются главные задачи региональной экономической политики, связанные с укреплением экономических основ территориальной целостности и стабильности государства, достижением экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов.

Впоследствии принимались  другие документы, прямо или косвенно относящиеся к вопросам региональной политики и регионального управления, например, к прогнозированию социально-экономического развития регионов – субъектов РФ, к разработке и реализации целевых программ регионального развития. В этом же ряду находятся и принимаемые Государственной Думой Кодексы, направленные на регламентацию различных сфер жизнедеятельности. Один из них – Градостроительный кодекс РФ создавался уже в новую эпоху и, естественно, в нем сделан акцент на иные установки, то есть на те, которых не было и не могло быть в условиях административно-плановой системы управления. Вместе с тем совершенно очевидно, что методы исследования, способы проектирования не зависят от субъективных установок лиц, принимающих решения, носят объективный характер.

Таким образом, под региональной политикой в Российской Федерации  стала пониматься система целей  и задач органов государственной  власти по управлению политическим, экономическим  и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.Однако "механизм реализации" продолжал оставаться наиболее слабым местом в системе государственной политики. В этом же 1996 г. был принят еще один значимый документ – Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1450 "О совершенствования механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации". Была предпринята попытка создания механизма государственной поддержки развития регионов. Для этого Правительство Российской Федерации постановило установить, что основными задачами Комиссии являются:

1. подготовка для представления в Правительство Российской Федерации предложений по определению приоритетных направлений регионального развития на перспективу с учетом совершенствования межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации, общегосударственных и межрегиональных интересов и разработка плана их реализации как базы регионального раздела годовых прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации;
2. рассмотрение проектов федеральных целевых программ развития регионов Российской Федерации и представление Правительству Российской Федерации заключений по этим проектам;
3. подготовка на этапе составления проектов годовых прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и федерального бюджета перечня федеральных целевых программ развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;
4. организация работ по совершенствованию системы мониторинга социально-экономического развития регионов Российской Федерации;
5. координация деятельности органов государственной власти по улучшению использования выделяемых бюджетных средств, мобилизации собственных ресурсов организаций всех форм собственности, средств отечественных и иностранных инвесторов, а также населения;
6. организация и контроль за работой федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по государственной поддержке регионов и повышение ответственности этих органов за достижение высоких конечных результатов.[5]