Пенсионная реформа РФ

      История общественно-политической дискуссии вокруг пенсионной реформы приближается к двадцатилетнему рубежу. Ее началом можно считать 1995 год — год разработки Правительственной Концепции реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, первого документа, в котором были системно изложены причины, вызывающие необходимость поиска кардинальных решений в пенсионной сфере, а также принципы, на которые должна опираться будущая национальная пенсионная система. Весь последующий период вопрос о пенсионной реформе не покидал политической повестки.

      За  прошедшее шестнадцать лет пенсионная система пережила не один кризис — затяжной период дефицита Пенсионного фонда, главного финансового института системы, кризис неплатежей и задолженности, шок после дефолта 1998 г. и т.д. Каждый из этих кризисов давал свои уроки, вносил новые аргументы «за» и «против» реформы и влиял на формирование новых подходов к решению проблемы. Многие годы подряд выплаты пенсий обеспечивались за счет отчислений с заработных плат работающего населения, и система могла безотказно работать далее, если бы соотношение пенсионеров и работающих составляло 1 к 5. Однако, в России сложилась ситуация, в которой на 1 пенсионера приходится менее двух работающих (и, что немаловажно, отчисляющих в пенсионный фонд) граждан. То есть, при неизменности ситуации оставалось бы два выхода: уменьшать размеры пенсии, которые и так ничтожно малы по сравнению с развитыми европейскими странами; или увеличивать размер налогообложения, что приведет к массовому пополнению теневого сектора экономики. И, что совершенно очевидно, оба этих мероприятия способны были уничтожить экономику Российской Федерации.

        На рубеже 2001–2002 гг. Пенсионная реформа вступила в стадию своей реализации — было принято новое пенсионное законодательство, которое принципиально изменило отношения в пенсионной системе.

      Чуть  меньше десяти лет после начала реализации пенсионной реформы имеет смысл обратиться к истории вопроса. Какие причины, вызвавшие необходимость реформы, оказались долгосрочными, а какие временными? Какие цели преследовала реформа? В чем реализация реформы столкнулась с объективными препятствиями, а в чем были допущены ошибки и просчеты? Наконец, каковы перспективы российской пенсионной системы?

      Настоящий реферат посвящен анализу этих вопросов.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Общие принципы нового пенсионного  законодательства 

      С 1 января 2002 г. пенсионная система России действует в новых институциональных  рамках, заданных следующими законами:

      • ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (167_ФЗ от 17.12.2001);

      • ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (173_ФЗ от 17.12.2001);

      • ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении  в РФ» (166_ФЗ от 17.12.2001);

      • ФЗ «Об инвестировании средств для  финансирования накопительной части  трудовой пенсии в РФ» (111_ФЗ от 24.07.2002).

      Эти законы устанавливают круг участников российской пенсионной системы, порядок  формирования пенсионных прав и величину тарифов, виды, основания и размер пенсии, а также источники их финансирования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Субъекты  пенсионной системы 

      Основными участниками пенсионной системы  в соответствии с действующим  с 2002 г. пенсионным законодательством  выступают: работники, работодатели, государство, Пенсионный фонд России (ПФ), негосударственные  пенсионные фонды (НПФ).

      Хотя  Закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ», до сих пор не принят, многие положения были реализованы в других законопроектах и в ходе пенсионной реформы. Данный законопроект предопределил логику, согласно которой ПФ получает право не только назначения, перерасчета, но и выплаты государственных пенсий. ПФ управляет средствами пенсионного обеспечения. При этом сами средства являются федеральной собственностью, не входят в бюджеты всех уровней и изъятию не подлежат. Эта норма распространяется на средства, направляемые на выплату как страховых, так и накопительных пенсий. Соответственно, по обязательствам, вытекающим из отношений по государственному пенсионному обеспечению, не может быть обращено взыскание на имущество фонда. При этом государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам ПФ перед застрахованными. Детализация функций и бюджета ПФ по обязательному пенсионному страхованию представлена в законах об обязательном пенсионном страховании и об инвестировании средств пенсионных накоплений.

      Закон определяет субъектов обязательного  пенсионного страхования, включая  ПФ (страховщик), работодателей и индивидуальных предпринимателей (страхователи) и работников (застрахованные). Позже в состав страховщиков были включены НПФ.

      Таким образом, сегодня ПФ формально не является единственным игроком на поле управления пенсионными средствами. Хотя, реальная роль других экономических субъектов продолжает оставаться ничтожно малой, а ПФ в реальности действует как крупнейший государственный монополист в пенсионной сфере. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Виды, основания и размер пенсии 

      В соответствии с Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия работника  складывается из трех частей: базовой, страховой (условно-накопительной) и накопительной.

      Базовая часть пенсии устанавливается в  фиксированном размере (450 руб.¹), дифференцированном по возрасту (900 руб. для лиц старше 80 лет), степени утраты трудоспособности (от 225 до 900 руб.), количеству иждивенцев.

      Страховая часть зависит от суммы уплаченных взносов (в числителе) и ожидаемого периода выплаты пенсии (в знаменателе). Страховая и базовая часть в сумме не должны быть ниже 660 руб.

      Основания для назначения страховой пенсии — возраст (остался неизменным — 60 лет для мужчин и 55 лет для  женщин), наступление инвалидности или потеря кормильца. Пенсии за выслугу лет учитываются теперь в группе пенсий по старости. Существенно сокращены требования к стажу для назначения пенсии по старости: минимальный период страхового стажа ограничен 5 годами.

      Учет  ранее заработанных пенсионных прав производится по нормам ранее действовавшего законодательства с учетом ограничения на заработки в размере 1,2 по отношению к средней в экономике зарплате. Поскольку в новом законодательстве отсутствуют прямые ограничения на размер трудовой пенсии (кроме опосредованного влияния на нее регрессивной шкалы пенсионных отчислений), по мере увеличения в объеме пенсионного капитала прав, приобретенных в новой системе, дифференциация страховых частей пенсии будет расти. Для тех, кто уже получал пенсию на момент начала реформы, установлено, что после перерасчета размер пенсии не может быть ниже ранее назначенного.

      Накопительная часть определяется делением суммы  отчислений инвестиционного дохода на ожидаемый период выплаты пенсии, однако точный механизм определения и выплаты накопительной части пенсии детально не прописан. Учитывая то, что в законе выплата накопительных пенсий планировалась только с 2012 г. (а затем этот срок был передвинут на 2022 г.37), Правительство полагало, что у него есть определенный временной резерв для принятия решения по данному вопросу.

      Введение  накопительного элемента сопровождалось рядом административных проблем, ставших  предметом дискуссии первой половины 2002 г.

        Во-первых, дифференциация пенсионных  тарифов (по году рождения и заработной плате), направляемых в систему страховых и накопительных счетов, привела к увеличению транзакционных издержек для работодателей.

      Во-вторых, распространение охвата пенсионной системой на малые предприятия и  самозанятых привела к увеличению налогового бремени, ложащегося на последних.

      Несмотря  на то что средства в накопительную  систему уже начали поступать  в 2002 г., институциональное устройство накопительного элемента было неочевидно. В окончательной редакции закона об инвестировании разрешен переход как в систему, созданную с участием НПФ, так и обратно, а все нормы, регулирующие участие НПФ в системе обязательных накоплений, вынесены в Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О негосударственных пенсионных фондах». 
 

      Новый порядок приобретения прав и расчета  трудовых пенсий,

      возврат к системе условно-накопительных счетов 

      Выплата страховой части трудовой пенсии регулируется законами «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» и «О трудовых пенсиях в РФ». Основания (страховые случаи) для получения страховой пенсии — достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца. Таким образом, новое законодательство исключает понятие пенсий за выслугу лет, которые частично попадают под действие законопроекта о профессиональных пенсиях, частично — остаются в категории пенсий по старости в законе о трудовых пенсиях.

      Отметим, что те виды выплат, которые в  новом пенсионном законодательстве носят название «страховой части трудовой пенсии», представляют собой своеобразную модификацию концепции «условно-накопительных» счетов. Размер пенсии заранее не известен, отчисления на страховую часть, формируемые за счет ЕСН, фиксируются на специальных счетах и образуют пенсионный «капитал», который периодически индексируется в соответствии с ростом средней зарплаты, с которой уплачивается ЕСН. Любые ограничения на размер пенсии или учитываемых заработков в новой системе снимаются. Единственным инструментом регулирования дифференциации выплат остается регрессивная шкала отчислений на страховые и накопительные пенсии.

      Безусловно, переход к определению размера  пенсии, исходя из заработка за весь период трудовой деятельности, — важный шаг, усиливающий зависимость пенсионных выплат от индивидуального вклада в пенсионную систему, повышающий ее прозрачность и предсказуемость. Однако ожидать расширения временного горизонта принятия пенсионного решения можно лишь при условии, что правила не меняются под влиянием каких-либо политических или финансовых мотивов².

      В отличие от Программы 1998г. новый пакет пенсионного законодательства не предусматривает какого бы то ни было иного, кроме описанного выше, механизма стимулирования более позднего выхода на пенсию.

      В отличие от системы условно-накопительных счетов, ожидаемый период выплаты страховой части трудовой пенсии установлен на одинаковом для мужчин и женщин уровне — 12 лет на момент начала реформы с последующим повышением до 19 лет к 2013г.

        В свете существенного разрыва в продолжительности жизни у мужчин и женщин и различного срока их пребывания на пенсии государство фактически зафиксировало существующие диспропорции в распределении пенсионного фонда между мужчинами и женщинами. Безусловно, пока вероятность повышения ожидаемой продолжительности жизни, особенно мужчин, выглядит ничтожно малой, ведь как показывают демографические исследования, средняя продолжительность жизни мужчин практически не изменилась за прошедшие 100 лет. Однако представляется, что изменить норму прямого действия, какой является установленная величина ожидаемого периода выплаты пенсий, впоследствии будет труднее, чем, если бы закон изначально предусматривал коррекцию этого показателя на изменение ожидаемой продолжительности жизни. Таким образом, если давняя мечта о повышении ожидаемой продолжительности жизни российского населения, наконец, сбудется, система окажется несбалансированной³.

      Выплата пенсий в полном размере работающим пенсионерам — еще одна социальная уступка государства пенсионерам. В течение 2001 г. запросы о восстановлении такого права неоднократно направлялись Думой в Совет Федерации и Президенту. Аргументация строилась на тезисе о социальной несправедливости в ограничении трудовой активности людей, уже заработавших право на пенсию. Сохранение этой нормы также обосновывалось потребностью экономики, испытывающей недостаток именно пожилых трудовых ресурсов — как квалифицированных, так и тех, кто готов трудиться на непопулярных среди молодежи местах. В результате, новое законодательство норму восстановило.