Цель  преобразования бюджетных учреждений в автономные - повышение качества государственных и муниципальных услуг и переход от финансирования бюджетной сети к оплате государственных и муниципальных услуг в рамках внедрения принципов и методов бюджетирования, ориентированного на результат [6].

      Автономное  учреждение в соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" от 03.11.2006 N 174 (далее - Закон) может быть создано двумя путями: путем учреждения или путем изменения типа существующего  государственного или муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения принимают соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления (в зависимости от формы собственности имущества, на базе которого создается АУ) [14].

      Основные этапы перевода бюджетных учреждений в статус автономных.

       На первом этапе ведется подготовка принятия решения о переводе бюджетных  учреждений в статус автономных (см. Рис.1). 
 
 
 
 
 
 
 

      Рис.1 – Мероприятия, проводимые на 1 этапе перевода бюджетных учреждений в статус автономных

      *- Выделяются возможные социально-экономические последствия создания автономного учреждения:

      - для потребителей услуг государственного (муниципального) учреждения (например, расширение состава оказываемых  услуг, повышение их качества и доступности);

      - для работников существующего  государственного или муниципального  учреждения и их семей (например, сокращение штатной численности,  изменение уровня оплаты труда  работников);

      - для бюджета соответствующего  уровня (например, рост налоговых доходов бюджета).

      Итогом  первого этапа является рассылка учреждениям предложений о переводе.

      На  втором этапе проводится работа по непосредственному переводу учреждений в автономные (см.Рис 2).  

        
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Рис.2 - Мероприятия, проводимые на 2 этапе перевода бюджетных учреждений в статус автономных

      Итогом  второго этапа является принятие решения о создании автономного учреждения путем изменения типа.

      На третьем этапе утверждается документация и назначается руководитель автономного учреждения (см. Рис.3).  
 
 
 
 
 

      Рис.3 - Мероприятия, проводимые на 3 этапе перевода бюджетных учреждений в статус автономных

       Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения не является его реорганизацией. В связи с этим последствия изменения типа учреждения не должны влиять на трудовые отношения с работниками (трудовые договоры с работниками не прекращаются) и на действие коллективного договора (сохраняет свое действие до истечения срока, на который был заключен).

      Автономному учреждению, созданному путем изменения  типа существующего бюджетного учреждения, не придется заново проходить аккредитацию и получать лицензии (см. Рис 4). Такое учреждение будет вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и переоформления иных разрешительных документов.

      После принятия решения об изменении типа учреждения учредитель обязан уведомить кредиторов учреждения об изменении его типа, что следует из п. 13 ст. 5 Закона и п. 1 ст. 60 ГК РФ. 
 
 

        
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Рис.4 – Мероприятия, проводимые после завершения 3 этапа, завершающегося созданием бюджетного учреждения.

      Причем  кредиторы учреждения вправе потребовать  прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является данное юридическое лицо, и возмещения убытков. Инициируя  процесс изменения типа учреждения, нужно помнить об этом и выбирать наилучшее время - момент, когда состояние договорной работы будет таким, что перечисленные требования кредиторов не нанесут серьезного ущерба [14].

      Случаи, в которых целесообразна смена статуса, представление в приложении 8. При принятии решений о том, какие бюджетные учреждения переводить в автономные, регионы и муниципальные образования в основном исходят из постановки конкретной задачи. В отдельных случаях автономные учреждения создаются для улучшения отчетности. (В перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов включен показатель "Доля автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений". А в перечне показателей для оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти есть показатель "Доля расходов консолидированного бюджета региона на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями").

      Основные условия перевода бюджетного учреждения в статус автономного.

      Изменение типа автономного учреждения возможно при наличии двух условий (п. 4 ст. 5 Закона N 174-ФЗ) (см. Приложение 9):

      1) инициатива или согласие бюджетного  учреждения на перевод в автономное;

      2) соблюдение конституционных прав  граждан - на получение бесплатного  образования, на участие в культурной  жизни и т.п.

      Особую  актуальность приобретает вопрос о  критериях, по которым субъекты РФ и  муниципальные образования будут  определять перечни действующих бюджетных учреждений, тип которых будет изменен на казенные и бюджетные с расширенным объемом прав.

      Выгодно менять статус тем бюджетным учреждениям, которые имеют существенные внебюджетные доходы за счет спроса на платные услуги, которые в ближайшее время не сократится. Лучше всего организовать работу в новом статусе получится у бюджетных учреждений, приспособленных к самостоятельной рыночной деятельности, имеющих инициативное руководство и лояльный трудовой коллектив [3]. 

      Можно выделить следующие основные группы факторов, влияющих на изменение состояния сотрудников учреждения, потребителей его услуг и бюджета в случае изменения типа существующего бюджетного учреждения на автономное (см. Приложение 10):

      - социальную значимость услуг  учреждения;

      - экономический потенциал;

      - потенциал автономии учреждения.

      Рассмотренные выше группы факторов положены в основу методики, следуя которой можно оценить  возможность и целесообразность перевода бюджетного учреждения в автономный статус. В соответствии с предлагаемым подходом оценка целесообразности такого перевода осуществляется с помощью набора критериев, объединенных в три основных группы.

      Оценка  выполняется отдельно по каждой группе критериев. По результатам анализа  и оценки каждому из критериев, представленных в таблице, присваивается соответствующее значение - "да" или "нет" в зависимости от того, наличествует данный фактор в рассматриваемом учреждении или отсутствует. Далее по каждому блоку критериев выставляется результирующая оценка: преобладает по наличию факторов данной группы в учреждении ответ "да" или "нет" (см. Приложение 11).

      Критериями  для оценки возможности и целесообразности перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение являются следующие показатели:

      1. Если во всех трех блоках критериев преобладают ответы "да" - перевод желателен (целесообразен).

      2. Если по двум блокам критериев  из трех преобладают ответы "да" - перевод возможен.

      3. Если по двум блокам критериев  из трех преобладают ответы "нет" - перевод возможен, но существуют значительные риски (опасности) перевода.

      4. Если по трем блокам критериев  из трех преобладают ответы "нет" - перевод нежелателен (нецелесообразен).

      Если  результатом проведенной оценки являются варианты 2 или 3, то есть факторы, благоприятствующие переводу, отсутствуют по одному или двум блокам критериев, следует более детально проанализировать риски негативных последствий. Только после этого можно принимать окончательное решение о переводе бюджетного учреждения в автономное либо об отказе от него.

     Перечень критериев для оценки возможности и целесообразности перевода бюджетного учреждения в автономное может использоваться для определения перечней бюджетных учреждений, которые будут относиться к бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав.

      Таким образом, принятию решения о переводе бюджетного учреждения в статус автономного предшествует сложный и ответственный этап анализа условий перехода и принятие решения о соответствии каждому из них, а также целесообразность перевода и оценка готовности учреждения к смене статуса. Сам процесс перевода осуществляется в 3 этапа, по завершении которых совершается ряд регистрационных мероприятий. Следовательно, процесс создания автономных учреждений путем изменения типа существующих бюджетных учреждений должен проходить избирательно, по мере готовности учреждений и создания органами власти необходимых условий для самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и обеспечения доступности и качества услуг. 

 

        

3. Проблемы перехода бюджетных учреждений в статус автономных

 

      Как показывает анализ, реальная реализация закона на федеральном уровне и в  большинстве регионов РФ практически  не начата. В регионах этот процесс  идет крайне неравномерно. Ряд регионов приступил к разработке и принял пакеты нормативных правовых актов по созданию автономных учреждений путем изменения типа существующих бюджетных учреждений. Наиболее успешный опыт в этом направлении имеется только в республике Татарстан, где разработана вся необходимая региональная документация и в статус автономных учреждений переведены более 30 бюджетных учреждений.

      На  сегодняшний день на федеральном  уровне подробная статистика о том, сколько учреждений уже сменило  статус и в каких отраслях, отсутствует. 

      По  данным анализа регионального и  местного законодательства, проведенного Институтом экономики города, на 1 июля 2009 года на региональном и муниципальном уровне существовало не менее 755 автономных учреждений, что составляло всего 0,25% региональных и муниципальных бюджетных учреждений. Этот факт выявляет главную тенденцию применения механизма автономных учреждений - их доля остается ничтожно малой. Однако ситуация в разных регионах и муниципалитетах крайне неоднородна. Например, в середине 2009 года около половины муниципальных учреждений Тюмени имело автономный статус [3].

      В Тюменской области перевод бюджетных  организаций в автономную форму  имел предысторию. Сначала, в 2005 году, все  перешли в статус автономных некоммерческих организаций (АНО), но спустя два года отметили, что для детских учреждений сферы образования и культуры эта форма не подходит [3].

      Несовершенство  системы перевода бюджетных учреждений в статус автономных.

      1) Автономные учреждения продолжают работать с сохранением характерных признаков бюджетных учреждений (смета утверждается учредителем, учреждения продолжают в обязательном порядке применять федеральное законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд и т.д.). По сути, учредители влияют только на "смену вывески", необходимой для отчетности по президентским показателям оценки эффективности глав регионов и местного самоуправления. Работа в таких условиях вызывает неудовлетворение у руководителей "псевдоавтономных" учреждений, поскольку ограничения, характерные для бюджетных учреждений, не прекратили отсутствовать (за исключением работы через Казначейство), но добавились новые обязанности, свойственные АУ (организация работы наблюдательного совета, прохождение аудиторской проверки и т.д.). К сожалению, это неудовлетворение может переходить на сам механизм автономных учреждений, хотя в данном случае его причина кроется только в нарушении федерального законодательства "на местах".