Экономическое содержание доходов бюджета

Анализ проекта основных направлений денежно-кредитной политики Банка России на 2009 - 2011 годы, рассмотренного на заседании Правительства Российской Федерации  21 августа 2008 года, показывает наличие расхождений по приросту денежного агрегата М2 в 2009 году между расчетами, проведенными Счетной палатой по материалам Банка России (22 - 23 %), и прогнозом (27 - 28 %), что свидетельствует о необходимости обеспечения соответствия указанных показателей материалов Банка России и прогноза.

Прогнозируемый рост стоимостных объемов импорта товаров при стабилизации объемов экспорта товаров приведет к сокращению сальдо внешней торговли в 2011 году к оценке 2008 года в 10,9 раз, что может создать риски для устойчивого социально-экономического развития в среднесрочной и долгосрочной перспективе. При этом предусматривается значительное замедление темпов роста цен на все товары российского экспорта и на поставляемые по импорту в страну продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье, машины, оборудование и транспортные средства, что требует дополнительного обоснования.

В Бюджетном послании поставлена задача реализации принципа достоверности экономического прогнозирования, существенного повышения надежности и расширения горизонта прогноза социально-экономического развития, указано на необходимость минимизировать внесение поправок в утвержденные бюджеты.

Однако достоверность и надежность прогноза основных макроэкономических показателей остается на низком уровне. Так, отклонения данных уточненного прогноза от первоначального  по 2008 году составляют: по объему ВВП - 25,9 %, темпу его роста –  1,7 процентного пункта, уровню инфляции – 4,8 процентного пункта; по 2009 году – 29,7 %, 0,7 процентного пункта, 2 процентных пункта; по 2010 году – 32 %, 0,4 процентного пункта,  1 процентный пункт соответственно. Это оказывает существенное влияние на стабильность и качество бюджетного планирования.

В утвержденный федеральный бюджет на 2008 – 2010 годы 4 раза вносились изменения, причем в двух случаях (марте и июле 2008 года) корректировались его основные характеристики. В результате доходы по сравнению с первоначально утвержденными параметрами в 2008 году увеличены на 34,9 %, в 2009 году – на 27,5 %, в 2010 году – на 28,6 %, расходы – на 6,9 %, 17,4 %, 19 % соответственно, объем профицита превысил установленный в 2008 году в 26,2 раза, в 2009 году – в 53 раза, а в 2010 году бездефицитный бюджет изменен на профицитный с объемом 734,98 млрд. рублей. В свою очередь, параметры основных характеристик законопроекта превышают скорректированные доходы на 2009 и 2010 годы на 14,8 - 12,8 %, расходы - на 3,2 – 6,8 %, профицит - в 2,5 – 2 раза.

В условиях формирования федерального бюджета на трехлетний период и реализации принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, прогноз должен с большой степенью точности и надежности определять исходные условия для разработки проекта федерального бюджета, иметь целевой характер, то есть отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе.

Правительству Российской Федерации необходимо ускорить разработку и утверждение долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2023 года, концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года, а также федерального закона «О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации».

В Бюджетном послании отмечено, что нынешняя структура российской экономики еще не отвечает современным требованиям динамично развивающейся страны, существенно отличается от структуры экономики развитых стран, где высок удельный вес образования, науки, здравоохранения.

Сравнительный анализ структуры расходов бюджетных систем Российской Федерации и стран «Группы семи» показывает, что доля расходов на образование и социальную защиту в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации ниже, чем в большинстве стран, а на здравоохранение – ниже всех развитых стран. При этом на 2009 – 2011 годы предусматривается снижение доли бюджетных расходов на здравоохранение и образование в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации.

Низкой остается в России доля бюджетных расходов на защиту окружающей среды, которая существенно меньше аналогичного показателя в экономически развитых странах. Вместе с тем на высоком уровне сохраняется доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство.

12.4. Объем доходов федерального бюджета законопроектом увеличивается в 2011 году на 43,2 % по сравнению с законодательно утвержденным показателем на 2008 год (далее – 2008 год), при этом их доля в ВВП снижается с 21,2 % в 2008 году до 19 % в 2011 году.

Доля  доходов без учета нефтегазовых доходов в общем объеме прогнозируемых доходов федерального бюджета увеличивается с 52,6 % в 2008 году до 63,9 % в 2011 году, в ВВП – с 11,2 % до 12,1 %, а доля нефтегазовых доходов снижается до 36,1 % и 6,9 % соответственно. Таким образом, Правительством Российской Федерации прогнозируется снижение зависимости доходной части федерального бюджета от доходов от уплаты ряда налогов и сборов на нефть, газ и нефтепродукты.

Основную долю доходов федерального бюджета в 2011 году по-прежнему будут составлять доходы от уплаты НДС – 35 % (25,7 % в 2008 году), таможенных пошлин - 33,4 % (38,5 %), НДПИ – 11,5 % (16,3 %), налога на прибыль организаций – 7,3 % (7,2 %).

Доходы федерального бюджета от уплаты налога на прибыль организаций, НДС, акцизов, вывозных таможенных пошлин требуют дополнительного обоснования и (или) уточнения. Имеются расхождения между показателями, содержащимися в прогнозе, и показателями, используемыми в расчетах поступлений от ряда налогов. Представляется необходимым в состав показателей прогноза включать те показатели, которые действительно будут использоваться при осуществлении расчетов доходов федерального бюджета.

Неналоговые доходы в 2011 году по сравнению с 2008 годом увеличиваются на 24,1 % за счет увеличения доходов от внешнеэкономической деятельности, доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, платежей при пользовании природными ресурсами.

Потенциальным резервом увеличения доходов федерального бюджета в 2009 - 2011 годах могли бы стать дополнительные доходы, полученные в результате активизации  работы по сокращению совокупной задолженности по федеральным налогам и сборам и таможенным платежам, санкциям и пеням в бюджетную систему Российской Федерации, которая на 1 июля 2008 года (без ЕСН и задолженности ликвидированных и признанных банкротом организаций) составила 904,8 млрд. рублей, или 2,1 % ВВП.

В целях реализации задач Бюджетного послания Правительству Российской Федерации целесообразно ускорить внесение изменений в налоговое законодательство в части совершенствования налогового контроля за использованием трансфертных цен, введения налога на недвижимость, формирования института консолидированной налоговой отчетности, а также принять меры по повышению качества управления государственной собственностью.

12.5. Объем расходов в проекте федерального бюджета предусмотрено увеличить в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 4 295,8 млрд. рублей, или на 61,2 %, при этом их доля в ВВП увеличивается с 16,6 % в 2008 году до 16,7 % в 2011 году.

Расходы федерального бюджета на 2009 - 2011 годы сформированы исходя из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение.

Законопроектом предусматривается увеличение непроцентных расходов в 2009 году по сравнению с предыдущим годом на 1 961,6 млрд. рублей, в 2010 году – на  1 259,7 млрд. рублей, в 2011 году - на 923,2 млрд. рублей. Доля непроцентных расходов в ВВП в 2011 году предусмотрена на уровне 2008 года и составит 16,3 %.

Темпы прироста непроцентных расходов в 2009 - 2011 годах снижаются в номинальном и особенно в реальном выражении. Начиная с 2010 года темпы роста непроцентных расходов в реальном выражении предусматриваются ниже темпов роста экономики (ВВП). Так, если в 2009 году по сравнению с предыдущим годом темпы прироста в номинальном выражении составят 128,6 % (в реальном – 117,4 %), в 2010 году - 114,3 % (106 %), в 2011 году - 109,2 % (101,3 %).

В 2011 году наибольший прирост непроцентных расходов по сравнению с 2008 годом (более 50 %) предусматривается по разделам «Национальная экономика», «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Здравоохранение, физическая культура и спорт», «Межбюджетные трансферты», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», «Охрана окружающей среды».

Более чем на 40 % предусматривается прирост расходов федерального бюджета по разделам «Национальная оборона» и «Образование».

Ниже среднего уровня предусматривается увеличение расходов по разделам «Общегосударственные вопросы» (на 29,8 %), «Культура, кинематография и средства массовой информации» (на 22,1 %), «Социальная политика» (на 11,7 %).

Следует повысить прозрачность расходов федерального бюджета, направляемых на восстановление производственной и социальной инфраструктуры Южной Осетии. По мнению Счетной палаты, целесообразно поручить Правительству Российской Федерации разработать и утвердить в установленном порядке специальную программу оказания финансовой поддержки Южной Осетии.

Структура непроцентных расходов федерального бюджета в разрезе разделов классификации расходов бюджетной системы Российской Федерации остается достаточно стабильной.

Характерно дальнейшее увеличение доли межбюджетных трансфертов: в 2008 году – 36,9 %, в 2011 году – 38,3 %. Увеличилась доля блока национальной экономики и инфраструктуры: в 2008 году – 12,4 %, в 2011 году – 14,5 %. Снижается доля расходов «силового блока»: в 2008 году – 26,9 %, в 2011 году – 26,3 % и социального блока: в 2008 году – 13,7 %, в 2011 году – 12,3 %.

В материалах к законопроекту представлены отдельные действующие и принимаемые расходные обязательства, объем которых составляет в 2009 году лишь 19,7 % общей суммы расходов федерального бюджета, в 2010 году - 24 %, в 2011 году – 26,1 %.

В Бюджетном послании обращено внимание на важность эффективного расходования бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания. Однако Правительством Российской Федерации соответствующее постановление в истекшем периоде 2008 года не принято, и расходы федерального бюджета сформированы в отсутствие государственных заданий.

Не сформирована система мониторинга эффективности бюджетных расходов, а также оценки эффективности использования финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям.

Таким образом, формирование расходов федерального бюджета на 2009 - 2011 годы осуществлено в условиях отсутствия критериев эффективности и результативности расходов, что не позволяет провести точную оценку обоснованности бюджетных ассигнований по отдельным направлениям расходования бюджетных средств.

12.6. В ведомственной структуре законопроекта бюджетные ассигнования по отдельным разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов по 10 главным распорядителям средств федерального бюджета отражены со знаком «минус».

Счетная палата полагает неприемлемым установление в данном законопроекте и в аналогичных проектах законов указанных отрицательных значений по выплачиваемым из федерального бюджета денежным средствам, так как это не соответствует нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, существенно снижает прозрачность федерального бюджета, и не позволит осуществить проверку годовых отчетов об исполнении федерального бюджета в части исполнения законодательно установленных бюджетных ассигнований.

В связи с изложенным Счетная палата полагает необходимым при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе Правительству Российской Федерации внести предложения об их исключении, а также подготовить поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие установление наряду с изменениями утвержденных параметров планового периода абсолютных положительных показателей с учетом изменений.

Соответствующие замечания Счетной палаты имеются и по Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 - 2010 годов» в части расходов федерального бюджета на 2008 год.

12.7. Анализ представленных одновременно с проектом федерального бюджета материалов не позволяет сделать вывод о решении поставленной в Бюджетном послании задачи обеспечения корреляции докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2009 - 2011 годы, долгосрочных программ и ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований.

Кроме того, анализ  проектов докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности на 2009 – 2011 годы, проведенный Счетной палатой, показал, что в ряде случаев стратегические цели, тактические задачи и показатели по их реализации требуют корректировки и уточнения.

Не в полной мере сбалансирована система показателей, которые не всегда отвечают поставленным целям и задачам (Минрегион России, Минпромторг России, Минкомсвязь России, Минобрнауки России). В ряде случаев не приведены целевые значения показателей (Минпромторг России, Минсельхоз России, Минкомсвязь России, Минюст России) или слабо обоснованы (Минтранс России, Минфин России, Минобрнауки России, Минрегион России, МЧС России), приняты недостаточно напряженные планы по целевому уровню показателей (Минобрнауки России, Минкультуры России).

В проектах докладов Минпромторга России, Минтранса России, Минюста России, МВД России не представлено распределение бюджетных средств по целям и задачам. В ряде случаев динамика планируемых результатов ниже темпов роста соответствующих затрат федерального бюджета (Минкультуры России, Минсельхоз России, Минтранс России, Минкомсвязь России, Минобрнауки России, Минприроды России, МЧС России).

В целом принципы бюджетирования, ориентированного на результат, в проектах докладов реализованы не в полной мере.

12.8. Расходы федерального бюджета на реализацию приоритетных национальных проектов в целом снижаются по сравнению с предыдущим годом: в 2009 году - на 2,4 %, в 2010 году - на 8,3 %, в 2011 году – на 32,2 %.

Это связано с тем, что по национальному проекту «Образование» в среднесрочной перспективе предусматривается завершение реализации ряда направлений, а также отражение отдельных расходов по Рособразованию и их передача субъектам Российской Федерации, по национальному проекту «Здоровье» основной рост расходов предусмотрен на 2009 год и обусловлен повышением заработной платы работникам бюджетной сферы, по национальному проекту «Развитие агропромышленного комплекса» финансирование мероприятий предусматривается в рамках соответствующей государственной программы.