Экономический анализ Российских реформ на примере Пенсионной реформы

Введенные в России в 2002 г. базовые пенсии относятся по классификации к первой компоненте, страховые – ко второй, накопительные – к третьей. Четвертая компонента включает добровольное корпоративное страхование и запущенную в 2009 г. программу добровольных пенсионных накоплений работников, софинансируемых государством.  Радикальные изменения в российской пенсионной системе были проведены на фоне вступившей в силу в 2001 г. реформы социальных отчислений.

В 2005 г. шкала ЕСН была изменена, базовая ставка пенсионных отчислений снизилась с 28 до 20%. В  том же 2005 г. появился новый вид  выплат некоторым категориям пенсионеров: в ходе монетизации льгот часть «натуральных» льгот была заменена на ежемесячные денежные выплаты, которые составили существенную часть в общей структуре выплачиваемых пенсий. Основные показатели пенсионной системы в 2002–2010 гг. приведены в таблице 2.

Как можно видеть, по многим показателям 2000-е годы для пенсионного обеспечения были исключительно успешными. За восемь лет после начала реформы реальные размеры пенсий удвоились. Правда, средняя их величина до 2008 г. оставалась близкой к прожиточному минимуму пенсионера, однако нужно учитывать, что в 2005 г. состав корзины для его расчета был расширен. Несмотря на впечатляющий рост величины пенсий, в 2010 г. произошел переход к новому этапу пенсионной реформы. В числе важнейших новаций можно назвать следующие.

Реформирование  единого социального налога. ЕСН был заменен системой социальных взносов, уплачиваемых непосредственно во внебюджетные фонды. Регрессивная шкала с тремя ставками заменена единой ставкой. В 2010 г. эффективная ставка осталась практически неизменной, однако новый порядок предотвращает последующее падение эффективной ставки, что было бы неизбежным при сохранении прежней шкалы ЕСН. Начиная с 2011 г. ставка пенсионных взносов повышена с 20 до 26%. Кроме того, налогоплательщики, применяющие специальные режимы налогообложения, после некоторого переходного периода лишаются льгот.

Отмена базовой  части трудовых пенсий как их отдельной  составляющей. Базовые пенсии преобразованы в условно рассчитываемую часть страховой пенсии, индексируемую с использованием общего коэффициента. В дальнейшем ее размеры будут увязаны с длительностью трудового стажа; таким образом, первая компонента российской пенсионной системы окажется полностью ликвидированой.

Пересчет с  повышающим коэффициентом пенсионных прав, приобретенных до 01.01.1991 г. (проведена так называемая валоризация пенсионных прав). В 2010 г. выплаты по валоризации составили 1,1% ВВП, в 2013 г. ожидаются на уровне 1% ВВП.

Предоставление  социальных доплат пенсионерам, имеющим  пенсию ниже прожиточного уровня для  данного региона. В 2010 г. сумма доплат за счет федерального бюджета составила примерно 0,1% ВВП. Одновременно повышен уровень пенсий. В целом результатом всех нововведений стал рост трудовых пенсий в среднем на 44%.

 В целом проведенная  реформа носила экстенсивный  характер: суммарная величина всех ресурсов, направляемых на финансирование пенсий (в процентах ВВП), за два года увеличилась более чем в полтора раза. Резко возросла роль бюджетного финансирования трудовых пенсий, что свидетельствует об отходе от страховых принципов пенсионной системы. В то же время не были реализованы меры, повышающие эффективность использования пенсионных ресурсов. Более того, не сформулированы подходы к решению главной проблемы пенсионной системы – ожидаемого в ближайшие десятилетия быстрого старения населения.

2.3. Оценка перспектив  российской пенсионной системы

Несмотря на то, что  в 2002 г. была проведена радикальная  пенсионная реформа, в последнее  время все чаще ставится вопрос о  необходимости нового этапа реформирования пенсионной системы. Это объясняется, прежде всего, растущим разрывом между пенсиями и зарплатой. За 2002–2007 гг. рост средней зарплаты в реальном выражении (составивший 111%) вдвое превысил рост реальной пенсии (54%). В результате коэффициент замещения (соотношение средней величины пенсии к средней зарплате) упал почти на 9 процентных пунктов: с 31,6% в 2001 г. до 23,4% в 2007 г. Кроме того, несмотря на рост реальных размеров пенсий, их величина все еще лишь едва превышает прожиточный минимум пенсионера.

Главная угроза устойчивости пенсионной системы, как и во многих других странах, связана с неблагоприятными демографическими тенденциями. На начало 2010 г. численность пенсионеров по старости (31,1 млн человек) превосходила численность населения пенсионного возраста (30,7 млн). Согласно прогнозу Росстата, к 2030 г. численность населения в пенсионном возрасте увеличится на 9 млн, а населения в работоспособном возрасте снизится на 11 млн человек (рис. 7). В результате к 2030 г. соотношение численности населения в пенсионном и трудоспособном возрасте повысится с 36 до 52%, то есть ухудшится более чем в полтора раза. Изменение числа пенсионеров, приходящихся на одного работника, означает невозможность поддерживать сложившиеся соотношения пенсий и заработной платы.

Рис.7. Прогнозная численность трудоспособного и пенсионного возраста

Оценка качества пенсионной системы имеет несколько уровней. Минимальные требования состоят  в способности системы обеспечивать свои законодательно установленные  обязательства. Их несоответствие величине располагаемых финансовых ресурсов создает серьезную угрозу бюджетного кризиса. Одно из базовых условий состоит также в поддержании реальной величины назначенных пенсий (т. е. их индексации, по крайней мере, на инфляцию). Невозможность сделать это означала бы деградацию пенсионных выплат. Формально пенсии должны индексироваться с учетом роста цен и зарплаты в экономике, однако выплаты должны расти в пределах средств, имеющихся у Пенсионного фонда. Таким образом, повышение пенсий теоретически может отставать от инфляции.

Следующий уровень требований можно определить как способность  поддерживать по меньшей мере стабильное соотношение между величиной  пенсий и зарплаты. В этом случае относительное положение пенсионеров  по сравнению с работниками не ухудшается. Наконец, в идеале пенсионная система в обозримой перспективе должна обеспечивать достижение целевых соотношений между пенсиями и зарплатой. Как известно, Международная организация труда (МОТ) в качестве целевого ориентира рекомендует поддержание индекса замещения на уровне не ниже 40%. В 2010 г. в России соотношение средних размеров пенсии и зарплаты впервые достигло 35%. Этот рекордный для нас показатель значительно уступает средним уровням для развитых стран и формирующихся рынков. В развитых странах широко распространена система добровольного пенсионного страхования, что обеспечивает высокий общий уровень пенсионных выплат. Даже после резкого повышения в 2010 г. размер пенсий остается сравнительно низкими. Согласно данным таблицы 3, непосредственно на выплату пенсий в России в 2010 г. было направлено 8,2% ВВП. К этому следует добавить расходы на единые денежные выплаты, введенные в рамках монетизации льгот (в международной практике подобные выплаты рассматриваются как пенсии). В целом расходы на финансирование пенсий составляют почти 9% ВВП. Отметим, что в результате последней реформы пенсионные выплаты увеличились на 3,8 п. п. ВВП. Таким образом, за два года Россия перешла от уровня пенсионных расходов, типичного для формирующихся рынков, к уровню, в 1,5 превышающему этот уровень и превосходящему среднюю по данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) долю пенсионных расходов.

Важное предположение  при построении перспектив состояло в том, что шкала ЕСН будет  индексироваться в меру роста  средней зарплаты. Это означает стабилизацию эффективной ставки пенсионных отчислений. Другое предположение касается отношений пенсионной системы с федеральным бюджетом. После того как в 2005 г. были снижены ставки социальных отчислений, потери пенсионной системы были частично компенсированы выделением дополнительных (сверх ЕСН) трансфертов на финансирование трудовых пенсий. Закон о бюджете на 2008–2010 гг. предусматривает увеличение трансфертов с 0,9% в 2005–2007 гг. до 1,6% ВВП в 2010 г. Вместе с тем вряд ли можно и дальше продолжать политику наращивания пенсионных трансфертов, поскольку уже в 2009 г. федеральный бюджет станет практически сбалансированным. При анализе последствий сохранения действующей пенсионной системы предполагается, что размеры (в % ВВП) трансфертов в Пенсионный фонд за счет общих доходов бюджета будут оставаться неизменными.

Прогнозируемые ресурсы пенсионной системы представлены в таблице 4. Они свидетельствуют о том, что на протяжении всего анализируемого периода поступления в пенсионную систему в процентах ВВП будут расти за счет всех составляющих. Напротив, выплаты в период между 2010 г. и 2030 г. стабилизируются в процентах ВВП, поскольку будут отсутствовать либо оставаться незначимыми суммарные выплаты накопительных пенсий.

Таблица 4. Баланс ресурсов и выплат пенсионной системы, %

Источник: данные Росстата

Проанализировав прогноз ресурсов для пенсионных выплат с прогнозом  числа пенсионеров (табл.5), можно сделать вывод, что реальный уровень пенсий в ближайшие несколько десятилетий будет расти. Однако темпы роста существенно снижаются: после быстрого повышения в 2003–2010 гг. рост пенсий резко замедлится в следующие два десятилетия до уровня 2,5–3% в год.

Таблица 5. Прогнозные среднегодовые  темпы роста реальной величины зарплаты и трудовой пенсии, %