Экономический анализ Российских реформ на примере Пенсионной реформы

После введения нового законодательства базовая и страховая части  пенсии индексировались в соответствии с Законом «О трудовых пенсиях». Ситуация изменилась, когда остро негативная реакция населения и массовые (впервые после реформ 1990-х годов) протестные акции льготополучателей после введения в действие с 1 января 2005 года так называемого закона о монетизации социальных льгот вынудили правительство срочно искать пути снятия напряжения в обществе. В марте того же года базовая часть пенсии по старости была повышена до 900 рублей (на 36%) и соответственно увеличены базовые пенсии всем другим категориям пенсионеров, превысив обоснованные нормативные пороги. Ради опережающего повышения базовой части запланированная (в соответствии с Законом «О трудовых пенсиях») дополнительная индексация страховой части пенсии была отложена на август, тем самым создан еще один прецедент нарушения пенсионного законодательства.

К испытанному инструменту обратились и в предвыборном 2007 году, увеличив базовую часть трудовой пенсии в октябре с 900 до 1260 рублей (на 40%), в декабре – до 1560 рублей (на 23,8%). Страховые части пенсии за тот год были проиндексированы только один раз – 1 апреля на 9,2%. Хотя социальные аргументы в пользу такой политики понятны: средняя пенсия едва превышала прожиточный минимум, уровень пенсий снижался относительно других доходов, ускоренное повышение базовой части нарушает сложившийся баланс между ней и страховой частью. Нараставшие обязательства не удавалось покрыть за счет отчислений работодателей, приходилось увеличивать долю бюджетного финансирования пенсионной системы. Благодаря этому ПФР удавалось сводить бюджет без дефицита.

Поскольку обязательства  пенсионной системы продолжали увеличиваться, а тарифы ЕСН с 2005 года были снижены, ПФР не хватало налоговых поступлений для выплаты пенсий. Дефицит нарастал, а четкой политики по его покрытию не было – эксперты заговорили о кризисе пенсионного обеспечения. Таким образом, в 2008 году стало ясно, что реформа не смогла обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость новой пенсионной системы.

Основные усилия властей  были направлены на то, чтобы не допустить  резкого падения уровня жизни  пенсионеров. Для этого в 2009 году пенсии повышаются трижды: дважды индексируется базовая часть трудовой пенсии, которая для пенсионеров по старости к 1 декабря 2009 года должна была достичь 2562 рубля в месяц, один раз, в апреле, была повышена страховая часть пенсии. В 2008 году утверждена программа совершенствования пенсионной системы, в соответствии с которой увеличиваются пенсии тем, кто работал до 2002 года, и особенно работавшим до 1991 года. Это означает окончательный разворот пенсионной реформы в сторону поддержки нынешних пенсионеров. А ситуация с пенсионным обеспечением будущих пенсионеров – кому выходить на пенсию через 15–20 лет – открыто не обсуждается, хотя 2008 год стал худшим для доходности пенсионных накоплений.

Программа совершенствования  пенсионной системы предполагает увеличение пенсионной нагрузки на работодателей. Для финансирования возрастающих пенсионных расходов было принято решение о повышении тарифов отчислений в ПФР. Несмотря на общую политику по снижению налогового бремени на бизнес в период экономического кризиса, решения правительства о повышении пенсионных отчислений остаются в силе, но лишь отложены до 2011 года.

В 2008 году были приняты  решения об ускоренном повышении  базовых частей пенсии и введении системы дополнительных пенсионных накоплений по принципу «тысяча на тысячу». Работнику предоставлено право в дополнение к тем деньгам, которые платит за него в ПФР работодатель, перечислять на свой именной накопительный счет не менее 2 тыс. рублей в год. Федеральный бюджет увеличит сумму накоплений на такую же величину, но не более 12 тыс. рублей в год. Дополнительный взнос на счет работника может сделать и работодатель. Все это направлено на увеличение будущей пенсии. Система начала действовать в октябре 2008 года и рассчитана на 15 лет, в течение первых пяти лет (до 2013 года) в нее могут вступать все желающие.

Глава 2. Экономический  анализ Пенсионной реформы 

 2.1. Финансовое положение Пенсионного фонда РФ в 2002–2005 гг.

В 2000–2001 гг., с началом  экономического роста в российской экономике финансовое положение ПФ было относительно благополучным. Удалось преодолеть дефицит и погасить задолженность по выплате пенсий. Решение о пенсионной реформе было принято именно на этом относительно благополучном фоне. 2002 год — первый год существования в новой системе — также удалось свести без дефицита, несмотря на то что суммарный тариф отчисления в ПФ снизился на 1% (с 29 до 28%) в результате того, что при введении в действие нового Налогового кодекса и Единого социального налога были отменены взносы, вносимые работником. Профицит ПФ в 2002 г. составил 25 855 млн. руб. В 2003 г. профицит составил 39 064 млн. руб., но исключив доходы и расходы, связанные с накопительной частью, получен дефицит в размере 12 414млн. руб. Это позволило ПФ провести серию индексаций пенсий (табл. 1).

Таблица 1. Коэффициенты индексации базовой  и страховой частей трудовых пенсий и расчетного пенсионного капитала в 2002 — 2005 гг.

С 2005 г. тарифная политика в отношении пенсионной системы  претерпела значительные изменения: снижение ЕСН резко сократило доходы, что  существенно осложняет финансовое положение ПФ. Уже в середине 2004 г. при обсуждении изменений в  Налоговый кодекс высказывались опасения, что пенсионная система станет главной жертвой снижения ЕСН. И хотя анализ финансовой ситуации в пенсионной сфере в 2005 г. пока невозможен, уже в течение года проблема стала обостряться и приобретать кризисные черты.

Уровень и динамика реального размера пенсий

Проанализируем вопрос о расходах ПФ в свете динамики реальных пенсионных выплат пенсионерам. Для анализа динамики показателей  среднего размера пенсий мы вынуждены  обратиться к более отдаленной ретроспективе, а именно к 1998 г., поскольку даже спустя четыре года в момент старта пенсионной реформы в 2002 г. эта динамика еще сохраняла черты восстановительного процесса после резкого падения в период кризиса 1998 г. всех показателей, характеризующих реальные доходы населения. Беспрецедентное падение реальной средней пенсии в 1999 г. почти на 40% вынудило правительство и ПФ пойти на существенные индексации, в результате которой в 2000 г. пенсии возросли почти на 30%. Высокий темп роста сохранялся в 2001–2002 гг. (на 21 и 16% соответственно). Далее в ходе реализации реформы в течение 2003–2004 гг. благодаря благополучному финансовому положению ПФ и серии проведенных индексаций размеру пенсий удалось придать устойчиво положительную динамику — 4,5% в 2003 г. и 5,5 в 2004 г. (рис. 1).

Если же обратиться к соотношению средней пенсии с прожиточным минимумом пенсионера (ПМП), то ситуация выглядит не столь оптимистично. В 2000 г. соотношение средней пенсии с ПМП после глубокого падения в 1999 г. началось восстановление этого соотношения. В 2002 г. средний размер пенсии удалось сравнять с ПМП. Рост соотношения продолжается вплоть до 2004 г. В то же время следует обратить внимание, что даже спустя 6 лет после драматических событий 1998 г. это соотношение так и не вернулось к докризисному уровню (рис. 2).

Важнейшим параметром пенсионной системы выступает коэффициент  замещения, рассчитываемый как соотношение  среднего размера пенсии и средней  заработной платы в экономике. Накануне дефолта он достигал почти 40%, затем  последовало его резкое снижение — почти на 10 проц.пунктов, далее — легкое повышение, но с 2002 г., т.е. с начала реформы, его динамика, описав дугу, вернулась к уровню кризисного 1999 г. (рис. 3).

Тем не менее, положительная  динамика пенсионных выплат населению  в последние годы не позволяет считать, что реформа может обеспечить российским пенсионерам достойный уровень жизни. Реальное материальное положение пенсионеров зависит не только от размера пенсии, но и от целого ряда других факторов — наличия других источников доходов, в первую очередь, работы, социальных пособий и льгот, структуры домохозяйства, в состав которых они входят, доходов других членов домохозяйства.

Одной из целей пенсионной реформы  являлось усиление ее страхового принципа, поэтому важно проанализировать, как соотносятся различные элементы пенсий. На рис.4 видно, что доля страховой пенсии в средней пенсии последовательно возрастала (с 57 до 60%), а базовой — сокращалась (с 35,9 до 34%). Сокращался также удельный вес пенсий по государственному обеспечению (с 6,8 до 5,6%). Та же динамика характерна для трудовой пенсии и пенсии по старости как основных пенсионных инструментов (рис.5-6). Тем самым, в первые три года реформы пенсионной системе удалось придать импульс для перехода на страховые принципы, когда большая часть пенсионных выплат зависит от реального трудового вклада пенсионера в течение трудовой жизни. И этот факт можно было бы считать успехом проводимой в 2002–2004 гг. политики в пенсионной сфере.

Рис.4. Структура средней  пенсии в 2002 — 2004 гг., %*

Рис.5. Структура средней трудовой пенсии в 2002 — 2004 гг., %*

Рис.6. Структура средней пенсии по старости в 2002 — 2004 гг., %

2.2. Состояние  Российской пенсионной системы

Развитие российской пенсионной реформы во второй половине 2000-х годов оказалось под воздействием следующих крупных факторов:

• монетизации льгот, начатой в 2005 г.;
• налоговой реформы начала 2000-х гг.;
• недочетов в новом пенсионном законодательстве;
• почти 10-летнего периода экономического роста и
• финансово-экономического кризиса 2008–2010 гг.

Как уже отмечалось, поступления  в пенсионную систему сокращались  вследствие расширения числа лиц, уплачивающих взносы на накопительные счета, и  снижения эффективного тарифа ЕСН, что  уже в первые годы реформы привело  к падению соотношения средней  пенсии со средней заработной платой. Поэтому когда в 2005 г. Правительство столкнулось с остро негативной реакцией населения, и прежде всего пенсионеров, на программу монетизации льгот, оно было вынуждено в срочном порядке пойти на экстренную индексацию базовой части пенсии, значительно превышающей возможные нормативные пороги ее увеличения по инфляции. В результате пенсионная система оказалась в ситуации текущего дефицита, на покрытие которого были направлены средства федерального бюджета. Одновременно был создан прецедент изменения пенсионного законодательства в отношении накопительной части пенсии. Из состава ее участников исключили когорту мужчин 1953–1966 и женщин 1957–1966 гг. рождения.

Экономический эффект этой меры, как  оказалось впоследствии, был крайне незначительным, но население, причем наиболее активная его часть, получило сигнал о возможном произвольном изменении правил игры со стороны государства. Более медленные темпы роста пенсий по сравнению с заработной платой, с одной стороны, и наличие свободных бюджетных средств в период экономического роста, с другой, способствовали дальнейшему расширению обязательств распределительной пенсионной компоненты. Так, пенсионеры добились права учитывать при расчете пенсии стаж за те периоды работы, когда пенсионные взносы не уплачивались или уплачивались не в полном объеме, что в принципе противоречило страховому характеру пенсионной системы. Одновременно произошло расширение перечня нестраховых периодов, которые могут включаться в расчет пенсии. Пенсионерам, работавшим когда-то в районах Крайнего Севера, было предоставлено право на получение повышенных пенсий в любом регионе РФ.

Наконец, в октябре 2008 г. руководством страны был взят официальный курс на приоритетную поддержку нынешних пенсионеров и тех, кто скоро  выйдет на пенсию. Данное решение готовилось еще до начала текущего финансово-экономического кризиса. Но именно в начале кризиса (в октябре 2008 г.) Правительство утвердило Программу совершенствования пенсионной системы. Эта программа содержала несколько инструментов повышения пенсий — уже опробованное опережающее повышение базовой части пенсии (а также страховой — на величину, большую, чем позволяло бы законодательство), а также новый инструмент — переоценку пенсионных прав, заработанных до пенсионной реформы 2002 г. и, особенно, до 1991 г., — так называемую валоризацию.

Валоризация стала наиболее мощным фактором роста пенсий за последние  годы. Повышение пенсий коснулось  всех граждан, получающих трудовые пенсии по состоянию на 31 декабря 2009 г., у  которых при назначении пенсии был учтен общий трудовой стаж до 1 января 2002 г. В результате, средний размер всех пенсий вырос на 942 руб. — с 6177 руб. в декабре 2009 г. до 7119 руб. в январе 2010 г. Несмотря на резкий рост трудовых пенсий, в том числе по отношению к заработной плате, их дифференциация в результате валоризации, скорее всего, не увеличится. Так же как не усилится и реальная связь пенсий с заработком, поскольку основной упор в переоценке пенсионных прав по-прежнему делается на продолжительность страхового и в еще большей степени — трудового стажа, а не на размер заработной платы.

В 2010 г. в России была проведена  масштабная и дорогостоящая пенсионная реформа, стоимость которой сопоставима  с суммарными расходами государства  на здравоохранение или образование. Средняя пенсия выросла в реальном выражении на 35% и достигла 35% от средней зарплаты (по сравнению с 28% в 2009 г. и 25% в 2008 г.). Но приблизиться к решению фундаментальной проблемы долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы не удалось.

Действующая пенсионная система вступила в силу в 2002 г., когда  были заложены ее основные принципы. В  рамках новой структуры трудовые пенсии включали три составляющие: базовые, страховые и накопительные, со своими функциями и правилами формирования. Проведенная реформа соответствовала сложившемуся подходу, предусматривающему включение в состав пенсионных систем нескольких дополняющих друг друга частей (компонент). Первая компонента предназначена для борьбы с бедностью среди пожилого населения. Размеры пенсии здесь не зависят от трудового стажа и прошлой заработной платы. Фактически эта часть пенсионной системы ориентирована на решение социальных задач, поэтому финансируется за счет общих доходов бюджета. Вторая компонента реализует страховые принципы и предназначена для сглаживания потребления на протяжении жизненного цикла. Источником финансирования служат пенсионные взносы, а размеры пенсии увязывают с прошлыми заработками. Она построена на распределительном принципе. Третья компонента также предназначена для сглаживания потребления, однако, в отличие от второй, построена на накопительном принципе. Это максимизирует зависимость между трудовыми доходами и пенсионными выплатами. Четвертая компонента – добровольное пенсионное страхование, финансируемое за счет взносов работников и/или работодателей (данная составляющая тоже базируется на накопительном принципе).