Экономические механизмы лесопользования

Территориальные органы федерального агентства лесного хозяйства по субъектам Российской Федерации (уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ) осуществляют:

• полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения указанных выше функций;
• функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в области лесных отношений в случаях, когда указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ;
• контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области лесных отношений, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета;
• контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий, за исключением полномочия по осуществлению государственного лесного контроля и надзора с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий[2].

Организационная структура территориальных органов федерального агентства лесного хозяйства по субъектам РФ крайне неоднородна. Как уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ, они существуют в виде самостоятельных министерств, комитетов, управлений, департаментов лесного хозяйства, или в виде структурных подразделений других министерств, комитетов, департаментов, управлений - лесного комплекса, природных ресурсов, промышленности, сельского хозяйства. различный уровень специализации и разный правовой статус этих органов существенно затрудняет проведение единой лесной политики[2].

Основным недостатком сложившейся системы государственного управления лесами и лесным хозяйством является слабость ее низового звена, функционирующего на уровне местных органов власти. Реформирование лесхозов проведено путем разделения их на две части: лесничества, за которыми сохранялись управленческие функции, и хозяйствующие субъекты, выполняющие работы по охране и воспроизводству лесных ресурсов по государственным контрактам и хозяйственным договорам. Оно сопровождалось значительным сокращением численности работников лесного хозяйства, особенно численности лесной охраны, и лишением ее ряда полномочий, необходимых для поддержания порядка в лесах. До настоящего времени остается неопределенным правовой статус лесничеств и лесопарков, которые, согласно действующему лесному законодательству, являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а не органами управления с четко определенными полномочиями и ответственностью[2].

Слабость низового звена государственного управления лесами усугубляется отсутствием полномочий в области использования, охраны и воспроизводства лесов у органов местного самоуправления. разграничив указанные полномочия между РФ и субъектами РФ, лесное законодательство практически устранило органы местного самоуправления (муниципальные образования) от управления лесами и землями лесного фонда, расположенными на их территории, что приводит к потере управления лесами на локальном уровне[2].

 

 

2. Особенности экономического механизма лесопользования

2.1. Специфика экономического механизма лесопользования

Лесопользование – это комплекс экономических мероприятий, направленных на эффективное ведение лесного хозяйства с учетом специфических особенностей отрасли. Лесопользование, по сути, включает два вида деятельности – управление лесами и осуществление конкретной хозяйственной деятельности в самом лесу. «Механизм лесопользования – это конкретные мероприятия по решению поставленных задач, т.е. осуществлению лесопользования. Лесопользование в малолесной зоне обладает рядом специфических особенностей, без учета которых невозможно планировать работу лесного сектора экономики региона». Главной особенностью является невозможность проведения рубок главного пользования и заготовки древесины в промышленных масштабах, т.к. леса малолесной зоны относятся к категории защитных насаждений[11].

Экономический механизм лесопользования регламентируется лесным кодексом РФ.

Статья 1. Основные принципы лесного законодательства

Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

1) устойчивое управление  лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

2) сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных  функций лесов в интересах  обеспечения права каждого на  благоприятную окружающую среду;

3) использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

4) обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного  использования лесов для удовлетворения  потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

5) воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также  повышение продуктивности лесов;

6) обеспечение охраны  и защиты лесов;

7) участие граждан, общественных  объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;

8) использование лесов  способами, не наносящими вреда  окружающей среде и здоровью  человека;

9) подразделение лесов  на виды по целевому назначению  и установление категорий защитных  лесов в зависимости от выполняемых  ими полезных функций;

10) недопустимость использования  лесов органами государственной  власти, органами местного самоуправления;

11) платность использования лесов[14].

Одной из важнейшей составляющей общей экономической ценности лесов является прямая стоимость использования леса (вывоз и торговля древесиной, лесоматериалами, заготовка недревесных продуктов, туризм и т.д.) достаточно хорошо поддается экономическому измерению на рынках. Применительно к лесу косвенная стоимость использования складывается из оценки водо- и почвозащитных функций, а также связывания углерода. Лес является поглотителем углерода, если за рассматриваемый период произошло увеличение запаса углерода, определяемого по балансу между связыванием углерода и его эмиссиями. Леса могут быть поглотителями, накопителями или источниками углерода в зависимости от управления ими[11].

Стоимость отложенной альтернативы существует в том случае, если кто-либо готов платить за ресурсы в будущем, законсервировав их сегодня. Стоимость существования отражает желание платить за сохранение ресурса, не вовлекая его в производственное использование (ценность леса сама по себе в настоящее время и для будущих поколений). Количественное определение этих стоимостей достаточно сложно и основывается на концепции «готовности платить». Стоимость существования определяется при помощи условно опросного метода, метода выявленных предпочтений, а также не прямых денежных оценок[7].

Приоритетными задачами в области лесопользования являются:

1) рациональная организация  работ по воспроизводству и  охране лесов, позволяющая достигнуть  высоких конечных показателей  при минимальной затрате средств. Задача минимум - не допустить ухудшения состояния лесного фонда в условиях дефицита бюджетного финансирования.

2) максимальное увеличение  собственных источников финансирования. Задача минимум – рациональное  использование имеющихся финансовых  средств[7].

Главной спецификой экономического механизма лесопользования является пространственное разделение лесохозяйственной и лесопромышленной деятельности. Фактором, отрицательно влияющим на развитие деревообрабатывающей промышленности региона, является крайне неудовлетворительное использование отходов, образующихся как в процессе лесозаготовок, так и при обработке древесного сырья[9].

Эффективность лесного комплекса страны не может быть замкнутой экономической проблемой. Она тесным образом взаимосвязана с задачей повышения эффективности производства всей экономики страны[9].

Государственное регулирование лесопользования и система платы за лесные ресурсы как одна из его частей впервые в России были установлены при императоре Павле I: первые лесные таксы, устанавливающие величину платежей за заготовку древесины, появились в 1799 года[9].

С тех пор, платежи за пользование лесными ресурсами существуют в России в том или ином виде, под тем или иным названием (лесные таксы, корневые цены, минимальные ставки, ставки лесных податей)[13].

Использование лесов в РФ является платным. При этом за использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-

продажи лесных насаждений. Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться юридическим лицам в аренду, постоянное (бессрочное) пользование и без- возмездное срочное пользование, а гражданам – в аренду и безвозмездное срочное пользование[13].

Универсальным инструментом коммерческого использования лесов является договор аренды. По договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору этот участок для использования в различных целях. Объектами аренды могут быть только лесные участки, прошедшие государственный кадастровый учет[13].

Леса по лесотаксовым разрядам распределяются Федеральным агентством лесного хозяйства или органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с их компетенцией. Определение лесотаксового разряда квартала (урочища) осуществляется исходя из расстояния от центра квартала до погрузочного пункта древесины (всего семь лесотаксовых разрядов: первый – до 10 км, а седьмой разряд – свыше 100,1 км)[13].

С позиции функционирования экономических отношений недостатками в лесопользовании являются: несовершенство платежей за пользование лесными ресурсами (в т.ч. расчета лесных податей), а также в целом финансового механизма, с помощью которого формируется и распределяется лесной доход. Наиболее приемлемым вариантом к определению величины лесных податей  является метод расчета таксовой стоимости и используемый в дореволюционной России. Расчеты с использованием данной методики показывают, что при сложившихся ценах за единицу конечной продукции из древесины, затратах на заготовку, рентабельности, у лесозаготовительных предприятий оказывается недостаточно финансовых средств на оплату лесных податей. Отчасти это объясняет резкое сокращение объема вырубки в подавляющем большинстве регионов страны. По результатам расчета вариантов изменяющихся показателей было определено, что достижение уровня минимальных лесных податей, утвержденных Правительством РФ, будет способствовать снижение железнодорожных тарифов не менее, чем на 30% и себестоимости лесозаготовки не менее, чем на 18%[13].

2.2. Практическая оценка лесопользования по регионам

Исходя из анализа платежей за лесопользование в 2011 году, следует констатировать, что в бюджетную систему Российской Федерации поступила плата за использование лесов в размере 21 593,1 млн. руб., из них:

• в федеральный бюджет поступило 16 328,4 млн. руб., что позволило выполнить план 2011 года на 116,4%;
• в бюджеты субъектов Российской Федерации – 5 264,7 млн. руб., что позволило выполнить установленный план 2011 года на 112,5%[19].

Все органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, в 2011 г. выполнили плановое задание по поступлению платы за использование лесов в федеральный бюджет Российской Федерации[12].

По состоянию на 01.01.2011 г. общая сумма недоимок в федеральный бюджет составляла 4 104,2 млн. рублей. По состоянию на 01.01.2012 г. по оперативным данным недоимка в федеральный бюджет составила 4 288,2 млн. рублей, в том числе за прошлые периоды 2 498,8 млн. рублей. Таким образом, по начисленным в 2011 году платежам недоимка составила - 1 789,4 млн. рублей[12].

Распределение поступления платежей по регионам показывает следующую картину (см. рис. 1)

Рисунок 1. Доходы в бюджет платы за лесопользование в 2011 г. по федеральным округам

 

Как видно из рисунке 1, наименьший объем платы в бюджет за лесопользования внес Северо – Кавказский федеральный округ (СКФО) – 53,8 млн. рублей.  Наибольшее количество  платы за лесопользование в 2011 г. внес Северо – Западный федеральный округ (СЗФО) – 5975, 6 млн. рублей. На втором месте по объему средств, перечисленных в бюджет, находиться Сибирский федеральный округ (СФО), который внес – 4208 млн. руб., а на третьем – Приволжский федеральный округ (ПФО) – 2991 млн. руб[19].

По данным средств, перечисленных в бюджет выполнили план по платам за лесопользование, что говорит об эффективности конкретных региональных властей в данном вопросе[12].

Особое значение в современных условиях имеют недоимки в области платы за лесопользование. Следует отметить, зависимость перечисленных средств в бюджет и недоимки, как правило, в тех регионах, где вклад в бюджет больший, там и недоимка больше, где вклад региона меньший, там и недоимка меньше (см. рисунок 2)

Рисунок 2. Недоимки за лесопользование в 2011 г. по федеральным округам

 

Наименьшая недоимка  за лесопользование у Севро – Кавказского федерального округа (СКФО) – 42,2 млн. рублей, на втором месте – Дальневосточный федеральный округ – 191,2 млн. руб., и на третьем месте – Южный федеральный округ  - 201, 2 млн. руб[12].