Городские агломерации как инструмент динамичного социально-экономического развития регионов России

      -     современный градостроительный кодекс вкупе с законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ создает преграды для городского раз вития: развитие города ограничено городской чертой и любое финансирование, выходящее за пределы города, рассматривается как нецелевое со всеми вытекающими правовыми последствиями;

      -     нет единства терминологии;

      -     отсутствует системный подход государства и стратегии в деле формирования агломераций и роли государства в их поддержке;

      -     нет институциональных условий: отсутствует эффективная, профессиональная инфраструктура поддержки и формирования агломераций как в национальном, так и региональном контекстах;

      -     агломерационная практика в России значительно опережает теорию; это происходит потому, что в стране (и это очень хорошо для формирования агломераций) присутствуют механизмы самоорганизации, используемые на практике вне зависимости от наличия методологической базы, а в силу действия объективных законов и на основе опыта работы и интуиции отдельных руководителей на местах.

      Различные современные подходы к управлению социально-экономическими системами, применяемые в России, не обладают достаточной универсальностью, не отличаются единством методологии, что ограничивает их использование на практике. Такое  разнообразие инструментов и рекомендаций требует нового осмысления и систематизации для выработки единой методологии  управления. Содействие адекватному  формированию агломераций как форме  модернизации национальной экономики  и комплексного инструмента развития должно стать важной государственной  задачей на многие десятки лет. Тем  более, что подверженность социально-экономических  систем процессам самоорганизации  позволяет задействовать в управлении ими как внешние, так и внутренние резервы и достигать намеченных целей в соответствии с национальными  интересами.

      Проблемы  крупных российских городов определяются состоянием коммуникаций; жилья; транспорта; экологии; наличием земли для развития (ее отсутствием); правовыми ограничениями; дефицитом (или наличием) финансов для  развития.

      Сегодня города конкурируют за привлечение  бизнеса, предлагая более благоприятные  условия. При этом в некоторых  из них уже возникают проблемы, связанные с тем, что возможные  инвестиции не обеспечиваются имеющимся  городским инфраструктурным потенциалом (дефицит энергоснабжения и водоснабжения, недостаток рабочей силы, отсутствие необходимых площадей для производственного  и жилищного строительства, неразвитость транспортной сети).

      Другой  проблемой является оптимизация  расселения жителей. Пока оно в значительной степени стихийно, а соответствующие  разрозненные меры не приводят к должному результату.

      Развитие  агломерации связано с исчерпанием  возможностей города для размещения производства, инфраструктуры и т.п., и необходимостью его развития на более широкой территориальной  базе. Эти вопросы должны решаться комплексно с учетом перспектив развития прилегающих к городу территорий, в формате агломерации.

      Другая  «острая» проблема: сегодня происходит уменьшение людности средних и малых  городов, а значит сокращение их экономического потенциала. Учитывая динамику оттока молодежи, эти города рискуют превратиться в поселения пенсионеров, а их трудовой потенциал будет представлен  преимущественно малоквалифицированной  рабочей силой. Соответственно, в  этих городах сократятся и возможности  для размещения современных производств.

      Избыточное  давление испытывает на себе городская  инфраструктура. Города стали задыхаться в пробках, резко обострилась  проблема подключения к коммунальным ресурсам новых предприятий и  жилых домов, миграционная волна  с трудом поддается управлению и  т.д. Таким образом, существенным ограничителем  для развития областных столиц стала  недоразвитость или даже истощенность периферии. Стихийное, варварски дикое  высасывание ресурсов из периферии  должно уступить место целенаправленному  и культурному возвращению ей возможности развития. Поэтому миссия городов по цивилизованному восстановлению и развитию периферии должна приобрести форму «портфеля» самых разнообразных  проектов, инициируемых руководством (вернее, элитой) крупных городов  и районов совместно с бизнесом при заинтересованном участии представителей региональной и федеральной власти.

      В России насчитывается 20 формирующихся  агломераций (протоагломераций)[1] с населением 1 млн. человек и более, еще 2 пороговые агломерации[2]. Крупные групповые системы расселения (агломерации) отличаются динамичностью экономического развития, высокой концентрацией человеческих, производственных ресурсов, образовательного и научного потенциала, развитой инфраструктурой, обеспечивающей связь с национальным и глобальным рынками. Значение агломераций особенно важно на приграничных территориях, поскольку агломерации являются ключевыми точками геополитического влияния.

      Крупные агломерации, располагаясь на значительной территории, способны организовать экономическую  и социальную жизнь на большом  пространстве вокруг себя. Предъявляя многократно возросший потребительский  спрос к окружающим их территориям, агломерации превращаются в центры освоения и управления экономическим  развитием регионов. Востребованность агломераций в России также связана  с необходимостью повышения инвестиционной привлекательности территорий, созданием  центров притяжения производств  и инновационных технологий.

      Одной из задач региональной политики в  России должно стать повышение емкости  региональных рынков и сжатие экономического пространства путем агломерирования  территорий. Создание условий для  появления и развития высоко урбанизированных территорий представляется приоритетным направлением территориального развития.

      Предусмотренное в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. качественное изменение структуры  экономической деятельности не может  происходить в отрыве от целенаправленного  преобразования территориальной структуры  размещения производительных сил.  

      Доля  агломераций в городском населении  России - 42%. За 20 лет только 5 городов-ядер агломераций смогли увеличить свое население (Москва, Ростов-на-Дону, Казань, Красноярск, Краснодар), еще в трех численность жителей существенно  не изменилась (Екатеринбург, Омск, Набережные Челны). Снижение численности населения  в 14 городах-ядрах агломерации свидетельствует  не столько об общей убыли населения, в том числе городского, сколько  о том, что урбанизационные процессы замедлились, стихийное формирование новых агломерационных центров  в сложившихся условиях представляется невозможным. Происходит переток трудовых ресурсов, и прежде всего, квалифицированных  кадров из городов-ядер в г. Москву. Вместе с тем, очевидно, что статистические данные не отражают реального так  называемого «дневного» населения  в этих городах, являющихся центрами ежедневной маятниковой Миграции.

      Комплексный инвестиционный план - эффективный инструмент содействия формированию городских агломераций  в современных  условиях

      Опыт  Минрегиона России и более чем 150 муниципальных образований, участвовавших  в программе 2009-2010 гг. по поддержке  монопрофильных муниципальных образований, показал эффективность использования  в целях городского развития так  называемых «комплексных инвестиционных планов» (КИП). Это обоснованные мероприятия, четкое целеполагание на основе тщательной диагностики, программно-целевой подбор инвестиционных проектов, жесткая мотивация  и обязательства сторон, сочетание  интересов государства и бизнеса  и т.п. Такие КИПы стали механизмом обоснованного и уверенного привлечения  бюджетных и внебюджетных ресурсов, и практической модернизации городских  экономик, кластерного развития и  перехода на программно-целевой метод  управления развитием.

      Комплексные инвестиционные планы позволяют  более успешно и согласованно концентрировать человеческие и  материальные ресурсы всех уровней  власти и бизнеса для решения  задачи и уже в краткосрочной  и среднесрочной перспективе  обеспечить ожидаемый результат. Это  достигается использованием спланированных и взаимоувязанных мер и инвестиционных проектов, объединенных единым замыслом и обязательствами участников.

      Опыт  разработки таких планов (2009-2010 гг.) указывает на безусловную необходимость  устранения определенных противоречий (ограничений), описанных выше и представляющих по существу проблемы, которые можно  ликвидировать только с помощью  агломераций (отсутствие территории развития, где может реализовываться инвестиционный проект, недостатки инфраструктуры, недостаток трудовых ресурсов, если не привлекать соседние территории и т.п.).

      Применение  КИП наряду с другими инструментами  современной технологии устойчивого  социально-экономического развития (стратегия, среднесрочные планы, схема территориального планирования и др.) создаст устойчивые предпосылки наращивания конкурентных преимуществ агломерации. Опыт Минрегиона России в этом деле по сравнению  с другими министерствами и ведомствами  сегодня является уникальным.

      Пути  содействия формированию адекватных городских  агломераций в  России и роль федерального центра

      Механизмы управления развитием агломерации  лежат главным образом в сфере  инфраструктурного развития территорий и институциональной обустроенности основных рынков. Тем не менее, сегодня  реализовать крупные межрегиональные  инфраструктурные проекты и решать проблемы поддержания единого правового  пространства в РФ весьма сложно. Необходимо решать комплекс вопросов административного  характера, например, связанных с  конфигурацией границ новых регионов и перспективами их объединения, разграничением полномочий и механизмами  совместной реализации инфраструктурных проектов на территории нескольких субъектов  федерации и т.п. Для этого нужен  универсальный алгоритм решения  новых нестандартных управленческих задач, таких, как система правил оптимального сочетания целеполагающего  и административного управления социально-экономическими системами (экономика  региона, градообразующие предприятия, крупные корпорации, региональные инвестиционные программы, государственные структуры, общественные организации и др.).

      В рамках государственной системы  поддержки формирования агломераций  так или иначе придется решать задачи по устранению правовых

      и иных противоречий, в частности, по созданию избирательного механизма  освобождения стоимости реализованного инвестиционного проекта в рамках формирования агломерации от ряда налогов. Например, можно разработать и  внедрить механизм возмещения налога на прибыль от средств, вложенных  в проект, после его вхождения  в эксплуатационную фазу. На уровне региона при соответствующем  изменении федерального законодательства можно подобным образом минимизировать для инвесторов суммы уплаченного  налога на имущество организаций  и налога на землю. Это должно решаться на федеральном уровне через координацию  в общей системе государственного устройства. При этом основным требованием  должны стать решения, основывающиеся только на интересах целого, а не его частей: развитие агломерации  должно осуществляться путем развития всего агломерационного ареала (а  не только города как ядра агломерации). Для полномочной федеральной  структуры координация такого подхода  не будет представлять особой сложности, но будет оправдана с государственной  точки зрения и выполнения федеральных  приоритетов развития страны и ее территорий.

      Закрепление за содействием формированию городских  агломераций приоритетного значения и определение ответственного координатора (в силу межведомственности формирующихся  в рамках агломерации интересов) вытекает из Стратегии 2020 и пяти задач, выдвинутых президентом России для  осуществления модернизации экономики  страны.

      В рамках работы по новому федеральному приоритету (поддержка формирования городских агломераций) необходимо акцентировать усилия на следующих  направлениях:

      •    развитие экономических преимуществ агломераций;

      •    создание правовых основ и эффективной структуры управления агломерациями;

      •    обеспечение прав собственности;

      •    развитие транспорта и получение доходов от транспорта;

      •    обеспечение правильной структуры поселений;

      •    четкое определение роли городских центров в рамках агломерации;

      •    компетенция и полномочия различных институтов;