Бюджетная система Российской Федерации и принципы ее построения

обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогнозов социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Бюджет - документ, обращенный по времени в будущее. Он содержит прогностические оценки расходов, которые должны был, совершены в будущем финансовом году, а также оценку доходов, которые государство планирует получить за тот же период. Несоблюдение этого принципа неизбежно приводит к серьезным расстройствам сфере публичных финансов и денежного обращения.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 БК РФ.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.¹⁰

2. Анализ исполнения федерального бюджета РФ в 2008 году

Поступления доходов федерального бюджета 2008 г. были запланированы в первоначальном варианте закона о федеральном бюджете на 2008 г. в сумме 6644,4 млрд. руб., что на 4,6 п.п. ниже фактического значения исполнения доходной части бюджета по итогам 2007 г. Запланированное в бюджете снижение доли доходов в 2008 г. в ВВП по сравнению с исполнением за предыдущий год было обусловлено крайне осторожными прогнозами значений основных макроэкономических показателей РФ на 2008 г., особенно в части цен на сырьевые ресурсы. При этом прогноз доходов федерального бюджета без учета отчислений в Стабилизационный фонд РФ (Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) в 2008 г. был даже повышен на 0,5% ВВП по сравнению с уровнем фактического исполнения по итогам 2007 г. Несмотря на то, что с августа 2008 г. цены на нефть начали стремительно снижаться, в среднем за год они превысили показатели, заложенные в бюджете на 2008 г. Как и годом ранее, это способствовало перевыполнению плана по доходам бюджетной системы, вследствие чего были внесены уточнения в закон о федеральном бюджете, в соответствии с которым его доходы были повышены до 8965,7 млрд. руб., расходы - до 7737,8 млрд. руб.

Усиление неравномерности месячной динамики доходов федерального бюджета в 2008 г. было в значительной степени обусловлено переходом на взимание НДС на квартальной основе, о чем уже говорилось ранее. Кроме того, отмеченное в 4-м квартале 2008 г. снижение деловой активности вследствие развития кризисных явлений в российской экономике проявилось в сокращении объемов поступлений в федеральный бюджет: в 4 квартале в бюджет поступило на 665 млрд. руб. меньше чем в предыдущем квартале.

На фоне снижения доходов бюджета в долях ВВП по сравнению с 2007 г. ослабление бюджетной политики приводило к продолжению роста расходной части. Расходы федерального бюджета изначально были определены в размере 6570,3 млрд. руб., что на 0,7 п.п. ВВП выше фактического показателя 2007 г. Использование благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры первой половины года привело к утверждению уточненных расходных обязательства в абсолютном размере на 1167,5 млрд. руб. больше, чем в первоначальном варианте закона о бюджете.

Следует отметить, что выделение в конце 2008 г. бюджетных средств на финансирование антикризисных мер по поддержке реального сектора и обеспечение стабильности в банковской системе осуществлялось за счет перераспределения расходов федерального бюджета, в результате чего по итогам 2008 г. заметно выросли в долях ВВП расходы по разделу национальная экономика (на 0,4 п.п. по сравнению с уровнем 2007 г.) и сократились расходы на общегосударственные вопросы (на 0,45 п.п.). Традиционный рост межбюджетных трансфертов (на 0,7 п.п.). совпал с сокращением расходов на ЖКХ (на 0,6 п.п.), которое было связано с созданием в 2007 г. государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ». Дело в том, что расходы федерального бюджета на формирование капитала данной корпорации были отражены в соответствующей статье раздела ЖКХ, в результате чего в 2007 г. наблюдался существенный рост расходов на ЖКХ в процентах ВВП по сравнению с 2006 г. (увеличение с 0,2% до 0,9% ВВП). В 2008 г. в отсутствии подобных расходов уровень финансирования данного раздела вернулся к своему обычному уровню и составил порядка 0,3% ВВП.

В конечном итоге расходы федерального бюджета сохранили стабильность: в 2008 г. они были исполнены на уровне 18,2% ВВП, что на 0,1% больше аналогичного показателя 2007 г.

По-прежнему неудовлетворительной можно назвать ситуацию с кассовым исполнением расходных обязательств в течение финансового года. И хотя по сравнению с 2007 г. наметились незначительные сдвиги в положительную сторону по данному параметру (по итогам первого полугодия кассовое исполнение увеличилось с 33,2% в 2007 г. до 38,7% в 2008 г.), тенденция к росту расходов в конце года остается неизменной.

Наихудшее кассовое исполнение расходных обязательств по итогам года было зафиксировано по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство», в то время как основные направления социальной сферы были профинансированы в среднем на уровне 99,7%. Следует отдельно выделить, что заметно улучшилось кассовое исполнение расходов по приоритетным национальным проектам: в 2008 г. оно составило 94,5% против 82,1% в 2007 г. и 81,0% в 2006 г.

Однако традиционные причины неравномерного расходования бюджетных средств государственными ведомствами, выражающиеся в поздних сроках заключения контрактов на размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд, нарушения сроков их исполнения, отсутствия необходимых для исполнения федерального бюджета нормативных документов и т.п., не объясняют в полной мере рекордный рост доли расходов в ВВП в декабре 2008 г. На наш взгляд, определенное влияние на увеличение доли расходов в ВВП в ноябре-декабре 2008 г. оказало сокращение номинального ВВП в конце года, что было связано с ухудшением деловой активности в стране вследствие развития кризисных явлений в российской и мировой экономике.

Очевидно, что негативный внешнеэкономический фон и сокращение объемов поступлений от внутренних налогов обуславливают необходимость проведения более сдержанной бюджетной политики, основанной на взвешенном соизмерении объемов принимаемых обязательств с возможностями их финансирования. Одним из направлений сокращения расходов федерального бюджета может быть пересмотр объемов финансирования приоритетных национальных проектов. Дело в том, что отсутствие системного подхода к формированию содержания проектов приводит к ежегодному расширению перечня направлений и мероприятий государственной поддержки, тем самым возникают дополнительные бюджетные расходы (на финансирование новых «узких мест»: например, сначала подсоединение школ к интернету, затем оплата трафика, так как в муниципальных бюджетах на это не было предусмотрено средств).

Реализация национальных проектов создает дополнительные расходные обязательства и для региональных властей. Дело в том, что сферы, выбранные в качестве общенациональных приоритетов, в основном закреплены за региональными властями. Вторгаясь в компетенцию региональных властей, национальные проекты создают для них скрытые нефинансируемые расходные мандаты:

- в рамках проектов «Образования» и «Здоровье» дополнительное поощрение и увеличение зарплаты отдельных категорий работников бюджетной сферы происходит на фоне сохранения планового роста оплаты труда в целом по отраслям образования и здравоохранения. Во избежание перетока кадров необходимой реакцией со стороны региональных властей явилось вынужденное повышение зарплаты для прочих сотрудников сфер образования и здравоохранения;

- в рамках реализации нацпроектов не в полной мере предусмотрено финансирование расходов на содержание и эксплуатацию высокотехнологичной медицинской техники, переподготовку специалистов для работы на этом оборудовании.¹¹

3. Основные проблемы и перспективы развития бюджетной системы Российской Федерации

3.1 Проблемы развития бюджетной системы Российской Федерации

Разработанный сегодня перспективный финансовый план, отражающий неполные задачи бюджетной политики и включающий главные параметры бюджетной системы на период 2006 - 2008 гг., свидетельствует о том, что макроэкономическая стабилизация достигнута. Однако темпы экономического роста снижаются (даже при росте цеп па нефть).

Практически уже нет сомнений в том, что задача удвоения ВВП за 10 лет, поставленная Президентом РФ и 2003 г., недостижима, поскольку для этого экономический рост должен составлять не менее 8% в год.

С целью прекращения роста внутренних цен и обеспечения условий для их существенного снижения по сравнению с мировыми (это и есть нечто иное, как борьба с инфляцией) возможно и необходимо:

- предельно отрегулировать состав затрат, относимых па себестоимость, под жестким контролем налоговых органов (это элемент так называемого налогового администрирования);

- провести ревизию цен монополистов, включая цены на электро- и теплоэлектроэнергию;

- обеспечить налоговые преференции режиму накопления и установить санкции за утрату прибыли.

Для реализации перечисленных мер необходимо изменить налоговое законодательство и ужесточить налоговое администрирование. Однако в проведении экономической политики правительство продолжает ориентироваться на пассивную стабилизацию сложившейся ситуации, используя ограниченный набор довольно примитивных монетарных методов. При этом даже Банк России продолжает ориентироваться на сохранение ограничительной фискальной политики, проводимой правительством.

Достижения экономической стабилизации загнало правительство в «ловушку» ложных целей и методов достижения. У правительства появились не просто лишние деньги, а огромные незадействованные финансовые ресурсы.