Дефицит бюджета и источники его покрытия: основные теории

По характеру возникновения  можно выделить случайный (кассовый) и действительный дефициты. Случайный дефицит бюджета, иначе называемый кассовым, возникает из-за кассовых (временных) разрывов в поступлении и расходовании средств. Обычно кассовым дефицитам подвержены те бюджеты, которые в высокой степени зависят от одного источника дохода, или же те, в которых источники поступлений имеют сезонный характер (например, поступления от земельного налога, налога на имущество физических лиц и ряда других налогов и сборов). К таковым обычно относятся местные и региональные (в меньшей степени) бюджеты.

Действительный дефицит  в собственном смысле этого слова возникает не из-за случайной временной задержки поступлений доходов в бюджет и опережающего график (роспись доходов и расходов) производства расходов, а в связи с постоянным наращиванием расходов из бюджета и реальным отставанием от них доходов. Он обычно закладывается в законе о бюджете на очередной финансовый год в качестве предельной величины, но может быть ниже или выше нее в ходе исполнения бюджета.

По отношению к плану  различают плановый и внеплановый дефициты бюджета. Внеплановый дефицит возникает из-за непредвиденного сокращения объема поступлений доходов (падение цен на нефть и т.д.) и увеличения расходов (войны, землетрясения, аварии, неурожаи, засуха, рост цен и т.п.) в отчетном году. Если же не удастся сбалансировать бюджет за счет использования средств различных резервных фондов и проведения других оперативных мероприятий, внеплановый дефицит может пагубно отразиться на ходе выполнения социально-экономических программ.

С признанием дефицита бюджета  и введением в бюджетной классификации дополнительного блока, отражающего источники его финансирования, в России стали устанавливать предельные размеры дефицитов бюджетов в ежегодно принимаемых законах о бюджете, т.е. стали планировать дефицит в целях его контроля и управления им. Бюджетное законодательство устанавливает предельный размер планируемого дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета.

По степени постоянства объема дефицита бюджета можно выделить стабильные и меняющиеся дефициты. Резкие колебания дефицита за относительно короткий промежуток времени свидетельствуют о финансово-экономической нестабильности, отсутствии долгосрочной и единой бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политики в стране.

По продолжительности  бюджетный дефицит можно подразделить на хронический (систематический) и временный. Хронический дефицит возникает из года в год в течение длительного периода времени и является наиболее «трудноизлечимым». Основными причинами его существования служат длительный цикл экономического кризиса, долгие войны и чрезмерные расходы на военные цели в мирное время, чрезвычайные происшествия, дорогостоящие программы, растянутые на десятилетия без сроков окупаемости.

В отличие от хронического временный дефицит бюджета, продолжительность которого может быть равна нескольким месяцам, не является столь опасным и трудным для преодоления, так как в его основе лежат, как правило, не глубокие кризисные явления в экономике, а ряд объективных (стихийные бедствия и пр.) и субъективных (ошибки в планировании и прогнозировании, колебания цен на мировых товарных и фондовых рынках и др.) причин. Задача органов власти заключается в недопущении трансформации временного дефицита в хронический путем принятия оперативных решений по своевременной ликвидации предпосылок, причин и последствий дефицита, финансирования его неинфляционными и «дешевыми» источниками заемных средств.

Известно, что бремя  государственного долга, обусловленное  бюджетным дефицитом, перекладывается на будущие поколения. Это относится в большей степени к хроническому дефициту, чем ко временному. Такой дефицит бюджета называют переложимым вперед. Если же финансирование дефицита осуществляется без введения новых налогов и выпуска государственных займов, а за счет других источников (например, реализации государственной собственности и государственных активов, повышения собираемости налогов, стабилизации экономики и расширения налогооблагаемой базы или же путем сокращения неэффективных бюджетных расходов), переложения бюджетного дефицита не происходит. Данный вид дефицита бюджета называется непереложимым. Задача бюджетной политики заключается в поиске и использовании таких источников дефицитного финансирования, которые бы не обременяли жизнь будущих поколений

По международной методологии  выплата процентов по обслуживанию государственного долга включается в расходы бюджета. Россия также перешла к международной методологии составления бюджета (правда, не все ее элементы еще приняты).

На основе вышесказанного можно выделить первичный и вторичный дефициты бюджетов. В основу такой классификации заложен принцип определения дефицита с учетом или без учета расходов по обслуживанию государственного долга. Дефицит бюджета, рассчитываемый как разница между его доходами и расходами без учета процентных выплат по долгу, называется первичным, а с их учетом — вторичным. Данные названия возникли не случайно. Ведь дефицит есть превышение расходов бюджета над его доходами. Здесь расходы (сверх доходов) из бюджета производятся впервые. Но если для их финансирования привлекаются заемные средства на платной (кредитной) основе, то процентные выплаты из бюджета за эти средства имеют вторичный характер, т.е. обусловлены первичным дефицитом.

Классификация видов дефицита бюджета, анализ его причин, оптимизация структуры источников финансирования дают возможность, разрабатывать систему мероприятий по прогнозированию и сокращению дефицита, по реформированию бюджетной и налоговой системы, межбюджетных отношений, направленных на стабилизацию финансового положения в стране.

В соответствии с БК РФ (ст. 93) источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Следует подчеркнуть, что БК РФ впервые в России в законодательном порядке определил источники финансирования дефицитов всех звеньев бюджетной системы страны (ст. 94-96).

Источники финансирования дефицита федерального бюджета делятся на внутренние и внешние. Внутренние источники имеют следующие формы:

• кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;
• государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
• сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
• изменение остатков средств по учету средств федерального бюджета.

К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся:

• государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• кредиты правительства иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте, привлеченные РФ.

В соответствии со ст. 103 БК РФ государственные внешние заимствования РФ используются для покрытия дефицита только федерального бюджета.

Федеральным законом от 20 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» устанавливается, что в 2002 г. превышение доходов над расходами направляется на погашение государственного долга страны — 68,6 млрд руб. и на образование финансового резерва — 109,8 млрд руб.

Средства финансового  резерва могут использоваться только на:

• замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета: поступлений от размещения государственных ценных бумаг, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
• замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета;
• погашение государственного долга РФ.

Управление средствами финансового резерва осуществляется Министерством финансов РФ. Для финансирования дефицитов нижестоящих бюджетов должны привлекаться исключительно внутренние источники. Так, источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть:

• государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
• бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• кредиты, полученные от кредитных организаций;
• поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
• изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут  быть следующие внутренние источники:

• муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
• кредиты, полученные от кредитных организаций;
• бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• изменение остатков средств на счетах по учету средств местного 
  бюджета.

Следует отметить, что  на практике в исключительных случаях  с разрешения федеральных органов власти допускается привлечение субъектами РФ внешних источников финансирования дефицитов своих бюджетов.

Мировой опыт показывает, что удельный вес одного источника доходов бюджета не должен превышать 30% объема бюджетов. Негативно оценивается практика, когда бюджет ставится в жесткую зависимость от одного источника дохода, так как при его незначительном недопоступлении или несвоевременном поступлении возникают осложнения в исполнении бюджетов. Это относится к бюджету каждого уровня. Сбалансированность федерального бюджета на 2002 г. обеспечивается его профицитом. При этом структура профицита более чем на 80% связана с ценовыми факторами и такими налоговыми доходами, как экспортно-импортные пошлины и налог на природные ресурсы. В этой связи уровень непроцентных расходов федерального бюджета на 2002 г. может рассматриваться как предельный, и его обеспечение во многом связано с благоприятной внешнеполитической конъюнктурой и успешной работой всех фискальных органов. В параметрах федерального бюджета на 2002 г. максимально мобилизованы возможные к использованию в благоприятной макроэкономической ситуации источники финансирования дефицита федерального бюджета, в связи с чем общий объем привлечения средств превышает объемы по текущим графикам платежей.

Итак, дефицит бюджета  — это не случайное явление, он порождается цикличными процессами в развитии экономики, целым рядом других факторов.

Поскольку дефицит — явление  объективное, оно требует соответствующих методов управления, прежде всего в области бюджетного прогнозирования с учетом международной конъюнктуры движения капиталов и прогнозируемого поведения потенциальных инвестров. В любом случае наличие дефицита или профицита бюджета оценивается при присуждении страпового рейтинга международными рейтинговыми агентствами, что, в свою очередь, позволяет существенно экономить средства по обслуживанию государственного долга.

 

Литература

 

Нормативные документы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ
2. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»
3. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г.№176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»

 

 

 

Дополнительная литература

1. Борисова О.С. Регулирование бюджетного дефицита ФРГ//Финансы.1992.№1
2. Годме П. Финансовое право.М.,1978
3. Савин А.Ю. Финансовое право.М.,1997
4. Смирнов А.Д. Инфляция и бюджетный дефицит в переходной экономике.М.,1997
5. Сомоев Р.Г. Дефицит бюджета: причины, динамика, регулирование.СПб.,1999
6. Финансовое право/Под ред.Н.И.Химичевой.М.,2001