Бюджетная политика российского государства в 2000-е годы

Во-первых, использование средств Резервного фонда на погашение дефицита бюджета - это обыкновенная эмиссия денег Центральным банком РФ.

Во-вторых, эмиссия при использовании средств с бюджетного счета наблюдается каждый раз, когда правительство расходует деньги в рамках существующей в РФ системы Казначейства, имеющего бюджетные счета в Банке России.

В-третьих, с точки зрения бюджетной и долговой политики средства Резервного фонда, безусловно, можно рассматривать как резерв правительства РФ, поскольку его наличие позволяет финансировать дефицит бюджета, не прибегая к заимствованиям на рынке и не увеличивая государственный долг. В то же время, как показывает опыт стран ЕС, США, Японии, Великобритании и др., именно рост государственного долга для финансирования антикризисных пакетов мер становится одной из ключевых проблем на стадии выхода из кризиса. С учетом этого Резервный фонд в России выступает фактором, позволяющим избежать наращивания долговой нагрузки и переноса груза текущих расходов бюджета на будущие поколения.

Одновременно с ростом расходов были реализованы налоговые послабления, носящие антикризисный характер: снижена ставка налога на прибыль; введен новый порядок нелинейной амортизации; увеличена амортизационная премия; повышен необлагаемый ценовой минимум по НДПИ и др. Общая стоимость «налогового пакета» для бюджетной системы составила в 2009 г. примерно 1,5% ВВП.11

Принятые в России в 2008 - 2009 гг. бюджетные меры антикризисного

характера по перечню используемых инструментов схожи с аналогичными зарубежными программами: пособия безработным; поддержка пенсионеров; помощь стратегическим предприятиям различных секторов экономики; финансовое оздоровление банков; поддержка малых и средних предприятий. Различия касались преимущественно объемов финансирования, что было обусловлено разной остротой стоящих перед властями проблем и их масштабами. В целом антикризисная политика в России была успешной, хотя у нее были и недостатки: запаздывающий характер принятия решений при реализации мероприятий антикризисной программы; низкая прозрачность мер государственной поддержки, в частности, отсутствие правил распределения помощи предприятиям; недостаточное внимание к поддержке населения на начальном этапе кризиса, что снизило эффективность государственных мер; неритмичность кассового исполнения расходных обязательств, затрудняющая эффективное и своевременное освоение бюджетных ассигнований.

Бюджетная политика на этапе выхода из кризиса. По мере улучшения макроэкономической ситуации объем доходов бюджета расширенного правительства по итогам первого полугодия 2010 г. на 1,9 п. п. ВВП превысил уровень аналогичного периода 2009 г.

В то же время объем расходов в относительном выражении сократился на 2,6 п. п. ВВП, хотя в абсолютном выражении их рост составил порядка 700 млрд руб. В результате на 1 июля 2010 г. бюджет расширенного правительства исполнен с профицитом 1,3% ВВП, а за соответствующий период 2009 г. сальдо его баланса составило – 3,2% ВВП (Приложение 3).12

Доходы федерального бюджета за первое полугодие 2010 г. составили

19% ВВП, что на 1,1 п. п. ВВП  больше, чем за аналогичный период 2009 г. Расходы федерального бюджета в январе - июне 2010 г. к соответствующему периоду предыдущего года снизились на 1,2 п. п. ВВП и достигли 20,8% ВВП. Тем не менее данный показатель - один из самых высоких по сравнению с докризисным периодом, когда объем расходов федерального бюджета не превышал 16% ВВП. Консолидированный бюджет субъектов РФ за январь - июнь 2010 г. также исполнен с профицитом 2,0% ВВП против 0,5% ВВП за аналогичный период 2009 г. Хотя величина расходов в первом полугодии 2010 г. снизилась на 1,8 п. п. ВВП, федеральные власти рекомендуют субъектам РФ продолжать ограничивать рост собственных бюджетных расходов. При анализе объема поступлений доходов в бюджетную систему страны следует учитывать эффект низкой базы в первом полугодии 2009 г. Тогда бюджетные поступления сократились из-за падения цен на нефть и общего замедления темпов экономического развития. Кроме того, в начале 2009 и 2010 гг. в бюджет был зачислен инвестиционный доход от управления средствами нефтегазовых фондов в размере соответственно 275,2 млрд и 134 млрд руб. Доходы бюджета расширенного правительства (Приложение 4) формируются за счет поступлений по налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц (НДФЛ), налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и налогу на добавленную стоимость (НДС). При этом увеличение доходов в январе - июне 2010 г. в большей степени было обусловлено ростом поступлений доходов от внешнеэкономической деятельности, налога на добычу полезных ископаемых и в меньшей - увеличением налога на прибыль организаций. В целом уровень налоговой нагрузки на экономику за шесть месяцев 2010 г. увеличился на 2,6 п. п. ВВП относительно аналогичного периода 2009 г. и достиг 32,4% ВВП. На фоне существенного роста бюджетных доходов в первом полугодии 2010 г. заметно снизился относительный уровень расходов (Приложение 5).

В наибольшей степени относительное сокращение государственных расходов обусловлено снижением финансирования по направлениям «Национальная экономика», «Здравоохранение и спорт» и «Образование». Снизились относительно соответствующего периода 2009 г. расходы по направлениям «Общегосударственные вопросы», «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность». Заметно увеличилось за рассматриваемый период финансирование по статье «Социальная политика», преимущественно за счет роста в 1,5 раза расходов на пенсионное обеспечение. 13

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава III. Основные пути совершенствования бюджетной политики России

3.1. Зарубежный опыт развития бюджетной политики

 

Общий бюджет имеет не только Европейский Союз, но и другие интеграционные объединения. Общий бюджет ЕС выделяется среди них своими принципами форми рования, структурой, размерами. Основная функция Общего бюджета – перераспределение финансовых средств между отдельными государствами, что приводит к структурным изменениям в экономике и социальной сфере отдельных стран. 14 Структура Общего бюджета показывает удивительную устойчивость как к внутренним (расширение), так и внешним (мировой финансово-экономический кризис) проблемам, несмотря на явные противоречия между единым рынком, единой валютой и различными экономическими и бюджетно-налоговыми политиками. Существование Общего бюджета показывает, что Евросоюз уже «перерос» формат межгосударственного объединения, и ему присущ ряд черт, характерных для федеративных государств.15 При этом бюджетная система ЕС отличается от бюджетных систем федеративных государств.

Бюджет является основной характеристикой ЕС как экономической и политической организации. Оценка сути бюджетной политики ЕС может быть сделана на основе сопоставления Общего бюджета и бюджетов некоторых федеральных правительств. По мере развития Союза его бюджет трансформируется. Рыночная либерализация в ЕС «как в зеркале отражала то, что происходило со всеми промышленно развитыми странами (ПРС), но только в Европе этот процесс шел рука об руку с глубокой институциональной интеграцией». В федеративных государствах Центр ответственен за макроэкономическую стабилизацию; достаточные размеры и гибкость федерального бюджета позволяют решать такую задачу в рамках бюджетной политики. Совершенно иная ситуация в Евросоюзе. Незначительный объем и бездефицитность Общего бюджета делают невозможным его использование для макроэкономической стабилизации. Общий бюджет решает конкретные специфические задачи, связанные с поддержкой сельского хозяйства, региональной политикой и содержанием административного аппарата ЕС.

Очевидно также, что механическое, жесткое применение принципов федерализма может привести не к углублению интеграции, а к расколу между странами. Предпочтительнее «кооперативный федерализм», основанный на механизмах межгосударственных переговоров, поисках консенсуса.

Общий бюджет ЕС отличается малым размером по сравнению с величиной бюджетов, входящих в эту интеграционную структуру федеративных государств – чуть выше 1% валового национального дохода (ВНД) ЕС, так и структурой поступлений.

Перераспределение доходов через Общий бюджет осуществляется в ограниченном масштабе, причем направлено не на выравнивание уровня доходов на пространстве ЕС, а, в частности, на повышение благосостояния отдельных регионов.

Основной целью создания Общего бюджета, особенно более актуальной сегодня, является компенсация эффектов неравенства в процессе евроинтеграции и географического расширения Союза. Страны ЕС стремились найти компромисс между социальной справедливостью и экономическим ростом.16

Общий бюджет ЕС всегда являлся не только экономическим, но и политическим индикатором, который отражал различие интересов стран-членов ЕС, обеспокоенных размерами своих взносов в бюджет и направленностью выплат из него.

Евросоюз в своей бюджетной политике стремится сочетать требование исполнения социальных обязательств со стимулированием экономического роста. Основными направлениями его бюджетной политики выступают достижение циклической сбалансированности бюджетов, предотвращение избыточных бюджетных расходов, контроль объема государственного долга. К инструментам бюджетной политики ЕС можно отнести ограничение бюджетного дефицита, госдолга.

Общий бюджет ЕС составляется с учетом пяти принципов. Сюда относят: принцип единства (unity) – все расходы и доходы сведены в один документ; принцип универсальности (universality) – все расходы четко расписаны по статьям бюджета; принцип ежегодности (annuality) – операции, рассчитанные на ряд лет, подразделяются на стадии, соответствующие бюджетным годам. Последнее позволяет избежать формирования долгосрочных обязательств (правда, имеется ряд трудностей, поскольку большинство расходов ЕС – многолетние программы). Четвертый принцип – равновесие (equilibrium) – бездефицитность бюджета, причем для его пополнения запрещено прибегать к займам. Таким образом, в случае необходимости, в течение года расходные статьи могут корректироваться. Если доходы превышают расходы, то положительное сальдо текущего года записывается как доход следующего. Наконец, пятый принцип – спецификации– расходы расписаны по конкретным задачам, чтобы гарантировать строго целевое использование средств. Все эти принципы свидетельствуют о желании стран-членов ЕС ограничить наднациональную компетенцию Евросоюза. Налицо противоречие между стремлением стран контролировать рост расходов и желанием Европейского парламента (ЕП) перевести в Общий бюджет как можно больше статей расходов национальных бюджетов. Налицо стремление к максимальному контролю со стороны стран-членов и минимальной свободе действий собственно ЕС.17

 

3.2. Основные направления  развития бюджетной политики  России

 

Становление и развитие рыночной экономики привели к коренной перестройке бюджетного процесса и серьезным изменениям в бюджетной политике государства.

Политическая экономическая и, как следствие, финансовая неустойчивость в стране с переходной экономикой обусловили выбор главной цели бюджетной политики государства в 1990-е годы – снижение бюджетного дефицита. Ее реализация происходила в условиях возрастания государственного долга и снижения собираемости налогов. Свою неспособность собирать налоги правительство пыталось компенсировать эмиссией своих ценных бумаг. В результате чрезмерный оборот государственных ценных бумаг, захлестнул финансовый рынок, отвлекая денежные средства от реального сектора экономики. Непродуманность бюджетной политики закономерно привела экономику страну к дефолту в августе 1998 года.

Как указано в Бюджетном послании 2011г., важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы.

"Макроэкономическая стабильность, низкая инфляция, умеренная налоговая  и долговая нагрузка, возможности  для привлечения долгосрочных  кредитных ресурсов могут и  должны стать важнейшими конкурентными  преимуществами России, обеспечивающими  приток инвестиций, внедрение инноваций, модернизацию экономики и соответственно расширение возможностей для решения социальных задач.

В Бюджетном послании поставлены приоритетные задачи бюджетной политики, определяющие стратегию развития страны, в том числе:

1) интеграция бюджетного  планирования в процесс формирования  и реализации долгосрочной стратегии  развития страны, в том числе  и прежде всего - путем полномасштабного  внедрения программно-целевого принципа  организации деятельности органов  исполнительной власти и соответственно  программных бюджетов;

2) создание в рамках  переходного периода предпосылок  для введения начиная с 2015 года  правил использования нефтегазовых  доходов и ограничений на размер  дефицита федерального бюджета;

3) улучшение условий жизни  человека, адресное решение социальных  проблем, повышение качества государственных  и муниципальных услуг, стимулирование  инновационного развития страны;

4) повышение отдачи от  использования государственных  расходов, в том числе за счет  формирования рациональной сети  государственных учреждений, совершенствования  перечня и улучшения качества  оказываемых ими услуг;